PARECER PROGE N.º 126 / 2009 - HPS

PARECER PROGE N.º 126 / 2009 - HPS

Referência: Processo n.º 48400-000434 / 2009-56

Interessada: Procuradora Jurídica do Órgão de Execução da PGF junto ao DNPM

Assunto: Consulta sobre a necessidade de assentimento prévio do Conselho de Defesa Nacional - CDN para pesquisa e lavra de recursos minerais de imediata aplicação na construção civil.

Ementa: MINERAÇÃO EM FAIXA DE FRONTEIRA. RECURSOS MINERAIS DE IMEDIATA APLICAÇÃO NA CONSTRUÇÃO CIVIL. LEI N.º 6.634/79, ART. 2.º IV, 'a'. DECRETO N.º 85.064, ARTIGO 14.

I - Independe de prévio assentimento do Conselho de Defesa Nacional - CDN a execução de atividades de pesquisa, lavra, exploração e aproveitamento de recursos minerais de imediata aplicação na construção civil, definidos em Portaria Ministerial editada segundo previsão contida no Código de Mineração;

II - A exceção prevista no artigo 2º, IV, 'a' da Lei n.º 6.634/79 e no artigo 14 do Decreto n.º 85.064/80 não se refere aos minerais explorados pelo regime de licenciamento mineral, porquanto o que define o encaminhamento ao Conselho de Defesa Nacional não é o regime de aproveitamento, mas a espécie ou classe da substância mineral.

RELATÓRIO

1. O processo em referência foi instaurado em razão do MEMO/PROGE N.º 164, de 25 de março de 2009, pelo qual a Procuradora Jurídica do Órgão de Execução da PGF junto ao DNPM solicita a elaboração de parecer "sobre a necessidade de assentimento prévio do Conselho de Defesa Nacional - CDN para pesquisa e lavra de recursos minerais de imediata aplicação na construção civil (art. 2º, IV, "a", da Lei nº 6.634/1979), para fins de uniformização de entendimentos no âmbito desta autarquia." (fl. 02).

FUNDAMENTAÇÃO

2. A lei reguladora das atividades na faixa de fronteira (Lei n.º 6.634, de 02 de maio de 1979), relativamente à mineração, estabelece:

Art. 2º. - Salvo com o assentimento prévio do Conselho de Segurança Nacional, será vedada, na Faixa de Fronteira, a prática dos atos referentes a:
...
IV - instalação de empresas que se dedicarem às seguintes atividades:

a) pesquisa, lavra, exploração e aproveitamento de recursos minerais, salvo aqueles de imediata aplicação na construção civil, assim classificados no Código de Mineração;

3. O Decreto n.º 85.064, de 29.08.1980, a propósito, preceitua:

Art 14 - Para a execução das atividades de pesquisa, lavra, exploração e aproveitamento de recursos minerais, salvo aqueles de imediata aplicação na construção civil, na Faixa de Fronteira, serão obedecidas as prescrições gerais da legislação especifica de mineração e o processo terá início no Departamento Nacional de Produção Mineral (DNPM).

4. Portanto, de acordo com a legislação de regência, independem de prévio assentimento do Conselho de Defesa Nacional as atividades de pesquisa, lavra, exploração e aproveitamento de recursos minerais de aplicação imediata na construção civil, "assim classificadas no Código de Mineração".

5. Na data da edição da Lei n.º 6.634, o Código de Mineração possuía a seguinte redação:

Art 5º Classificam-se as jazidas para efeito dêste Código, em 9 (nove) classes:
...
Classe II - jazidas de substâncias minerais de emprêgo imediato na construção civil;
...
Classe VII - jazidas de minerais industriais, não incluídas nas classes precedentes;
...
§ 2º A especificação das substâncias minerais, relacionadas em cada classe, constará de decreto do Govêrno Federal, sendo alterada quando o exigir o progresso tecnológico.

6. Percebe-se que o Código incluiu em uma classe específica as jazidas de substâncias minerais de emprego imediato na construção civil, porém atribuiu ao Executivo a incumbência de detalhar, por meio de decreto, os diversos minerais integrantes da referida classe.

7. Com efeito, o Decreto n.º 62.934, de 02.04.1968, com a redação dada pelo art. 1º do Decreto n 95.002, de 05.10.87 , regulamentou a matéria nos seguintes termos:

Art. 7.º Classificam-se as jazidas, para efeito deste Regulamento, em 8 (oito) classes:
...
Classe II - Jazidas de substâncias minerais de emprego imediato na construção civil;
...
Classe VII - Jazidas de minerais industriais, não incluidas nas classes precedentes;
...
Art. 8.º - As substâncias minerais, relacionadas em cada classe têm a seguinte especificação:
...
Classe II - ardósias, areias, cascalhos, quartzitos e saibros, quando utilizados 'in natura' para o preparo de agregados, argamassa ou como pedra de talhe, e não se destinem, como matéria-prima, à indústria de transformação.
...
Classe VII - substâncias minerais industriais, não incluidas nas classes precedentes:
...
b) basalto, gnaisses, granitos, quaisquer outras substâncias minerais, quando utilizadas para produção de britas ou sujeitas a outros processos industriais de beneficiamento.

8. Ocorre que o artigo 5º do Decreto-lei n.º 227/67 foi revogado pelo art. 3º da Lei nº 9.314, de 14 de novembro de 1996.

9. É importante enfatizar que, apesar de se tratar de espécie normativa não prevista na Constituição de 1988, o Decreto-lei n.º 227/67 foi material e formalmente recepcionado, motivo pelo qual continuou em vigor com força de lei ordinária, sendo, por essa razão, hierarquicamente superior ao Decreto nº 62.934/68.

10. Considerando "que o regulamento, além de inferior, subordinado, é ato dependente de lei" (Mello, Celso Antônio Bandeira de. Curso de direito administrativo.- 11. ed. - São Paulo, Malheiros, 1999, p. 243), é razoável entender que a revogação, pela Lei nº 9.314/96, do artigo 5º do Decreto-lei nº 227/67, acarretou também a cessação de vigência da norma regulamentar que se destinava a especificar as substâncias minerais em cumprimento à determinação contida no dispositivo revogado.

11. Nesse sentido, orienta a melhor doutrina (Maximiliano, Carlos. Hermenêutica e aplicação do direito. - Rio de Janeiro: Forense, 2001, p. 293):

"445 - III. Extinta uma disposição, ou instituto jurídico, cessam todas as determinações que aparecem como simples conseqüências, explicações, limitações, ou se destinem a lhe facilitar a execução ou funcionamento, a fortalecer ou abrandar seus efeitos. O preceito principal arrasta em sua queda o seu dependente ou acessório."

12. Evidentemente, o Decreto n.º 62.934/68, destinando-se a regulamentar o Código de Mineração, é deste dependente, não possui autonomia, de modo que, extinta a norma regulamentada (art. 5º do Código), não mais subsiste o dispositivo regulamentador (art. 8.º do Regulamento). A revogação da disposição principal do Decreto-lei n.º 227/67 abrangeu a disposição secundária que, pode-se dizer, dela emanava, ou melhor, nela encontra o fundamento de sua validade.

13. Por conseguinte, desde então, o Regulamento deixou de fornecer, validamente, os parâmetros para a definição das atividades de mineração que poderiam ocorrer em faixa de fronteira sem o assentimento prévio Conselho de Defesa nacional - CDN.

14. Por outro lado, não se pode dizer que a norma do artigo 2º, IV, 'a', da Lei n.º 6.634, de 02.05.79, restou revogada pela supressão do dispositivo do Código Minerário que estabelecia as classes de jazidas segundo as espécies de substancias que as integravam.

15. Embora se possa afirmar que o artigo 5º do Código de Mineração complementava, de certa forma, o referido dispositivo da Lei que dispõe sobre a Faixa de Fronteira, não é correto dizer que a revogação do primeiro preceito fez desaparecer o comando instituído pelo segundo. Este último, definitivamente, não foi promulgado para atender uma circunstância ocasional. Tampouco é possível concluir que a Lei 9.314/96, ao retirar do mundo jurídico o artigo 5º do Código, teve o escopo de acabar com a exceção prevista na Lei 6.634/96.

16. Assim, parece lícito concluir que a ressalva do artigo 2º, IV, 'a' não deixou de vigorar, a despeito de exigir do aplicador do direito, a partir da mencionada revogação, maior esforço hermenêutico.

17. Todavia, a tarefa de definir o alcance e significado do dispositivo em comento, isto é, do que sejam recursos minerais de imediata aplicação na construção civil restou simplificada com advento da Lei n.º 9.827, de 27 de agosto de 1999, que acrescentou ao artigo 2º do Código de Mineração parágrafo único com o seguinte teor:

Parágrafo único. O disposto neste artigo não se aplica aos órgãos da administração direta e autárquica da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, sendo-lhes permitida a extração de substâncias minerais de emprego imediato na construção civil, definidas em Portaria do Ministério de Minas e Energia, para uso exclusivo em obras públicas por eles executadas diretamente, respeitados os direitos minerários em vigor nas áreas onde devam ser executadas as obras e vedada a comercialização.

18. Voltou o Código não apenas a mencionar expressamente as substâncias minerais de emprego imediato na construção civil, mas também a indicar o instrumento infralegal que passaria a especificá-las: portaria ministerial, em vez de decreto.

19. Disposição semelhante é encontrada no Decreto n.º 3.358/2000, nos seguintes termos:

Art. 2º A extração de substâncias minerais de emprego imediato na construção civil, definidas em portaria do Ministro de Estado de Minas e Energia, por órgãos da administração direta e autárquica da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, para uso exclusivo em obras públicas por eles executadas diretamente, depende de registro no Departamento Nacional de Produção Mineral - DNPM, autarquia vinculada ao Ministério de Minas e Energia, na forma do disposto neste Decreto.

20. Destarte, com fundamento nos referidos atos normativos, a Portaria Ministerial n.º 23, de 03 de fevereiro de 2000 (DOU 04.02.2000), no artigo 1.º, assim definiu as substâncias de emprego imediato na construção civil:

I - areia, cascalho e saibro, quando utilizados in natura na construção civil e no preparo de agregado e argamassas;

II - material silico-argiloso, cascalho e saibro empregados como material de empréstimo;

III - rochas, quando aparelhadas para paralelepípedos, guias, sarjetas, moirões ou lajes para calçamento;

IV - rochas, quando britadas para uso imediato na construção civil.

21. Por conseguinte, a execução de atividades de pesquisa, lavra, exploração e aproveitamento das substâncias listadas na citada portaria está dispensada do assentimento prévio do CDN.

22. Ressalte-se, por fim, que a exceção prevista no artigo 2º, IV, 'a' da Lei n.º 6.634/79 e no artigo 14 do Decreto n.º 85.064/80, ao contrário do que defendem alguns, não se refere aos minerais explorados pelo regime de licenciamento mineral, porquanto o que define o encaminhamento ao Conselho de Defesa Nacional não é o regime de aproveitamento, mas a espécie ou classe da substância mineral.

CONCLUSÃO

23. Diante do exposto, sobressaem as seguintes conclusões:

I - independe de prévio assentimento do Conselho de Defesa Nacional - CDN a execução de atividades de pesquisa, lavra, exploração e aproveitamento de recursos minerais de imediata aplicação na construção civil, definidos em Portaria Ministerial editada segundo previsão contida no Código de Mineração;

II - a exceção prevista no artigo 2.º, IV, 'a' da Lei n.º 6.634/79 e no artigo 14 do Decreto n.º 85.064/80 não se refere aos minerais explorados pelo regime de licenciamento mineral, porquanto o que define o encaminhamento ao Conselho de Defesa Nacional não é o regime de aproveitamento, mas a espécie ou classe da substância mineral;

24. Eis o parecer que se submete à superior consideração.

Brasília (DF), 30 de março de 2009.

Herbert Pereira da Silva
Procurador Federal
OAB-DF 26.842 - Mat. 1220847

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DESPACHO

Referência: Processo nº 48400-000434/2009-56

Interessada: Procuradora Jurídica do Órgão de Execução da PGF junto ao DNPM

Submeta-se o Parecer/PROGE nº 126/2009-HPS, da lavra do Procurador Federal Hebert Pereira da Silva, à análise da Procuradora Jurídica do Órgão de Execução da PGF junto ao DNPM, sugerindo-se a sua aprovação integral.

Brasília, 30 de março de 2009.

FREDERICO MUNIA MACHADO

Assistente da Procuradoria Jurídica do DNPM para Assuntos Minerários
OAB/DF nº 20.258 SIAPE 01553385

ENDOSSO o Parecer/PROGE nº 126/2009-HPS, nos termos de sua fundamentação jurídica.

Encaminhem-se os autos à DIRE, com sugestão de aprovação do parecer com força normativa. Nesse caso, recomenda-se que seja a Diretoria do DNPM, bem como os Chefes de Distritos, cientificados do posicionamento adotado, e que cópia do Parecer/PROGE nº 126/2009-HPS seja disponibilizada e divulgada no sítio do DNPM na Internet, com vistas a tornar público esse entendimento jurídico.

Brasília, 30 de março de 2009.

ANA SALETT MARQUES GULLI

Procuradora Jurídica do Órgão de Execução da PGF junto ao DNPM