PARECER Nº 126/2011/HP/PROGE/DNPM

PARECER Nº 126/2011/HP/PROGE/DNPM

PROCESSO N. 48403-931869/2010-88

INTERESSADO: Serviço de Extensionismo Mineral - DNPM/MG

ASSUNTO: Consulta a respeito da possibilidade de outorga de títulos a associações.

1. Requerimentos de títulos minerários apresentados por pessoas jurídicas. Inscrição no Órgão de Registro do Comércio. Requisito previsto nos artigos 16, I e 38, I do Código de Mineração, bem como no artigo 4.º, I da Portaria n. 266/2008. Impossibilidade de outorga a associações, entidades com fins não econômicos, que adquirem personalidade jurídica com o arquivamento dos atos constitutivos no Registro Civil.

Senhor Coordenador de Assuntos Minerários,

RELATÓRIO

1. Consta dos autos que o responsável pelo Serviço de Extensionismo Mineral - DNPM/MG, em memorando endereçado à Procuradoria Federal local, solicitou parecer acerca de questionamentos enfrentados no âmbito de projetos de regularização e modernização tecnológica de pequenas minerações.

2. Narrou o consulente que uma dúvida frequente dos participantes dos projetos refere-se à melhor forma de auto-organização, se por meio de cooperativas ou de associações.

3. Por não encontrar, após análise da legislação pertinente, uma resposta conclusiva, submeteu ao órgão consultivo as seguintes indagações (fl. 01):

"1) Uma Associação Sem Fins Lucrativos, ainda que possua registro no CNPJ, pode ser detentora de direitos de lavra (tanto em Regime de Concessão de Lavra como em Regime de Licenciamento)?
2) Caso possa ser detentora de direitos de lavra, tal Associação Sem Fins Lucrativos poderia realizar a primeira venda deste minério (bruto ou beneficiado), recolhendo a CFEM e distribuindo a receita líquida desta comercialização entre seus associados?"

4. A unidade de assessoramento jurídico da Superintendência em Minas Gerais manifestou-se em termos que podem ser assim resumidos (fls. 02/05):

- "as associações sem fins lucrativos não foram excetuadas" no dispositivo constitucional que trata do aproveitamento dos recursos minerais (art. 176, § 1.º), podendo, portanto, ser titulares de direitos minerários;

- todavia, diante do regime a que estão submetidas as referidas entidades, organizadas para fins não econômicos e impossibilitadas legalmente de distribuir os resultados auferidos aos associados, não há compatibilidade com os "objetivos da mineração que é auferir lucros";

- "... a CFEM, de qualquer modo, deverá ser recolhida, mas a receita líquida deverá ser revertida para a associação";

- considerando que "o problema poderá afetar, não só a Superintendência do DNPM no Estado de Minas Gerais, mas ao DNPM como um todo, o que requer uniformização de procedimentos", foi sugerida a remessa do processo ao Senhor Diretor-Geral, "para que o mesmo seja promovido à Procuradoria Jurídica".

5. Vieram, então, os autos à Procuradoria-Geral, "para análise e manifestação" (fl. 07).

FUNDAMENTAÇÃO

6. A resposta às questões suscitadas na consulta formulada pelo Serviço de Extensionismo Mineral - DNPM/MG não podem prescindir do exame dos seguintes dispositivos do Código de Mineração [1]:

Art. 16. A autorização de pesquisa será pleiteada em requerimento dirigido ao Diretor-Geral do DNPM, entregue mediante recibo no protocolo do DNPM, onde será mecanicamente numerado e registrado, devendo ser apresentado em duas vias e conter os seguintes elementos de instrução: (Redação dada pela Lei n° 9.314, de 1996)
I - nome, indicação da nacionalidade, do estado civil, da profissão, do domicílio e do número de inscrição no Cadastro de Pessoas Físicas do Ministério da Fazenda, do requerente, pessoa natural. Em se tratando de pessoa jurídica, razão social, número do registro de seus atos constitutivos no Órgão de Registro de Comércio competente, endereço e número de inscrição no Cadastro Geral dos Contribuintes do Ministério da Fazenda; (Redação dada pela Lei n° 9.314, de 1996)
...
Art. 38. O requerimento de autorização de lavra será dirigido ao Ministro das Minas e Energia, pelo titular da autorização de pesquisa, ou seu sucessor, e deverá ser instruído com os seguintes elementos de informação e prova:
I - certidão de registro, no Departamento Nacional de Registro do Comércio, da entidade constituída; (Redação dada pela Lei n° 9.314, de 1996)

7. Segundo os preceitos legais transcritos, não é qualquer pessoa jurídica que pode ser titular de autorização de pesquisa e de concessão de lavra, mas apenas aquela formalizada junto ao Órgão de Registro do Comércio.

8. O registro de empresas é feito de acordo com a Lei n. 8.934/94, que "dispõe sobre o Registro Público de Empresas Mercantis e Atividades Afins". Nos termos do Código Civil, estão obrigados a inscrever-se no referido Registro Público o empresário e a sociedade empresária [2]. As sociedades cooperativas, embora por lei não sejam consideradas sociedades empresárias, mas simples (CC, art. 982, p. único), são formadas pela reunião de pessoas que assumem o compromisso de contribuir para o exercício de uma atividade econômica e, também por força de lei, devem ter seus atos constitutivos arquivados na Junta Comercial [3].

9. Portanto, ao estabelecer como requisito para a outorga do título minerário a comprovação do registro da requerente pessoa jurídica no órgão de registro do comércio, o Código de Mineração excluiu as entidades não societárias, entre as quais se encontram as associações, ou seja, aquelas organizadas para fins não econômicos [4] que, assim como as sociedades civis e fundações, adquirem personalidade jurídica com o arquivamento dos atos constitutivos no Registro Civil (Lei n. 6.015/43, art. 114 e seguintes).

10. Entendimento semelhante já foi manifestado pela Consultoria Jurídica do Ministério de Minas e Energia, por meio do Parecer CONJUR/MME N° 560/2006, aprovado pelo Excelentíssimo Senhor Ministro de Estado em despacho publicado no Diário Oficial da União de 26.12.2006, com a seguinte ementa:

"Constitucional, administrativo e comercial. Código de Mineração. Exigência de que a pessoa jurídica tenha seus atos constitutivos registrados no Órgão de Registro do Comércio. Recepção pela nova ordem constitucional. Há tratamento jurídico diferenciado na legislação vigente para empresa registrada e não registrada. Não verificação de ofensa à Constituição. Parecer pelo conhecimento e improvimento do recurso hierárquico."

11. A decisão ministerial foi proferida no curso de processo de declaração de nulidade de alvará de pesquisa, instaurado quando se verificou que o título fora outorgado ao Sindicato das Indústrias Cerâmicas e Olarias Centro Sul do Paraná, entidade não inscrita no registro de comércio [5].

12. Do parecer mencionado, pela pertinência ao caso ora em análise, extrai-se o seguinte excerto:

"19. O Sindicato recorrente alega que "a pesquisa mineral, por não ser atividade comercial, pode ser exercida por sociedade civil".
20. Ocorre, contudo, que o art. 16 do Código de Mineração, Decreto-Lei n° 227/67, reza, in verbis:
Art. 16. A autorização de pesquisa será pleiteada em requerimento dirigido ao Diretor-Geral do DNPM, entregue mediante recibo no protocolo do DNPM, onde será mecanicamente numerado e registrado, devendo ser apresentado em duas vias e conter os seguintes elementos de instrução:
I - nome, indicação da nacionalidade, do estado civil, da profissão, do domicílio e do número de inscrição no Cadastro de Pessoas Físicas do Ministério da Fazenda, do requerente, pessoa natural. Em se tratando de pessoa jurídica, razão social, número do registro de seus atos constitutivos no Órgão de Registro de Comércio competente, endereço e número de inscrição no Cadastro Geral dos Contribuintes do Ministério da Fazenda;
(...)
21. Ora, sabemos que, pelo fato do Código de Mineração ser anterior à Constituição Federal de 1988, a discussão aqui não será se tal lei é ou não Constitucional, mas sim se foi ou não recepcionada pela nova ordem jurídica.
22. Nesse diapasão, cabe ao intérprete analisar se o referido Código está ou não contrário à nova Carta Política, vale dizer, aos seus preceitos, princípios e comandos normativos.
23. Nesse contexto, tem-se por recepcionado o Código de Mineração, ao menos em boa parte do mesmo.
24. Quanto à questão do registro no Órgão de Registro de Comércio, extrai-se deste dispositivo legal que a mens legis era de não permitir a qualquer pessoa jurídica a autorização para pesquisa, mas apenas permitir para a pessoa jurídica com comércio formal.
25. A previsão de registro no Órgão de Registro de Comércio utilizou um raciocínio legal que é utilizado até hoje para efeito de registro, e que data de época anterior ao Código de Mineração, isso porque o registro tem significado próprio, ou seja, existe uma finalidade específica no ato de se registrar, que não pode ser olvidada pelo exegeta, sob pena de se substituir ao legislador.
26. Fábio Ulhoa Coelho explica que 'uma das obrigações do empresário, isto é, do exercente de atividade econômica organizada para a produção ou circulação de bens ou serviços é a de inscrever-se no Registro das Empresas, antes de dar início à exploração de seu negócio (CC/2002, art. 967; CCom, art. 10). O Registro das Empresas está estruturado de acordo com a Lei n. 8.934, de 1994 (LRE), que dispõe sobre o registro público de empresas mercantis e atividades afins.'. Segundo o mesmo autor 'o registro no órgão próprio não é da essência do conceito de empresário. Será empresário o exercente profissional de atividade econômica organizada para a produção ou circulação de bens ou serviços, esteja ou não inscrito no registro das empresas. Entretanto, o empresário não registrado não pode usufruir dos benefícios que o direito comercial libera em seu favor'. E continua, explicando, que o empresário irregular não tem legitimidade ativa para pedido de falência de seu devedor; o empresário irregular não tem legitimidade ativa para impetrar concordata preventiva ou suspensiva; o empresário irregular não pode ter os seus livros autenticados no Registro da Empresa, em virtude da falta de Inscrição (CC/2002, art. 1.181). Além dessas consequências, deve-se acrescentar mais a do art. 990 do CC/2002 (sociedade em comum), vale dizer, a responsabilidade pelas obrigações sociais solidária e ilimitada dos sócios, respondendo diretamente aquele que, dentre estes, administrou a sociedade.
27. Do exposto supra percebe-se que há consequências jurídicas diferenciadas para o empresário que tem ou não registro de seus atos constitutivos no Órgão de Registro de Comércio. Logo, não se pode afastar a disposição legal para permitir a quem não tem o registro neste local a autorização para pesquisa. Ademais, se há a exigência de registro no Órgão de Registro de Comércio, é por que é necessário ser comerciante.
28. Portanto, temos que, em princípio, pela recepção de boa parte do Código de Mineração pela Constituição Federal de 1988, não há por que não se respeitar os seus preceitos, salvo se colidirem frontalmente com a nossa Lei Maior, o que, em um primeiro momento, não se vislumbra.

13. Demonstrado que entendimento da Consultoria Jurídica do Ministério de Minas e Energia é contrário à possibilidade de outorga de títulos minerários a pessoas jurídicas que não sejam inscritas no Registro do Comércio, mostra-se desnecessário tecer mais considerações a respeito do tema objeto da consulta, tendo em vista o disposto na Lei Complementar n. 73, de 10 de fevereiro de 1993, que diz:

Art. 42. Os pareceres das Consultorias Jurídicas, aprovados pelo Ministro de Estado, pelo Secretário-Geral e pelos titulares das demais Secretarias da Presidência da República ou pelo Chefe do Estado-Maior das Forças Armadas, obrigam, também, os respectivos órgãos autônomos e entidades vinculadas.

CONCLUSÃO

14. Posto isso, em resposta à primeira questão apresentada pelo Serviço de Extensionismo Mineral - DNPM/MG, é lícito afirmar que uma associação, entidade organizada, nos termos da lei, para fins não econômicos, não pode ser detentora de títulos minerários, ainda que esteja inscrita no Cadastro Nacional de Pessoas Jurídicas - CNPJ, restando, por isso, prejudicado o exame do segundo questionamento submetido à apreciação deste órgão jurídico, referente à CFEM e distribuição de resultados da exploração mineral caso fosse possível às entidades da espécie ser detentoras de direitos de lavra.

À consideração superior.

Brasília (DF), 15 de março de 2011.

Herbert Pereira da Silva
Procurador Federal
Matr. 1220847 - OAB(DF) 26842

[Notas]

[1] A Portaria n.º 266, de 10.07.2008, que dispõe sobre o processo de registro de licença, contém dispositivo semelhante, conforme se observa a seguir:
"Art. 4º o requerimento impresso de registro de licença deverá conter, obrigatoriamente, os seguintes documentos de instrução:
I - em se tratando de pessoa física, comprovação da nacionalidade brasileira, ou, tratando-se de pessoa jurídica, comprovação do número de registro da sociedade no Órgão de Registro do Comércio de sua sede e do CNPJ;"

[2] Prescreve o Código Civil:
Art. 966. Considera-se empresário quem exerce profissionalmente atividade econômica organizada para a produção ou a circulação de bens ou de serviços.
Parágrafo único. Não se considera empresário quem exerce profissão intelectual, de natureza científica, literária ou artística, ainda com o concurso de auxiliares ou colaboradores, salvo se o exercício da profissão constituir elemento de empresa.
Art. 967. É obrigatória a inscrição do empresário no Registro Público de Empresas Mercantis da respectiva sede, antes do início de sua atividade.
...
Art. 981. Celebram contrato de sociedade as pessoas que reciprocamente se obrigam a contribuir, com bens ou serviços, para o exercício de atividade econômica e a partilha, entre si, dos resultados.
...
Art. 982. Salvo as exceções expressas, considera-se empresária a sociedade que tem por objeto o exercício de atividade própria de empresário sujeito a registro (art. 967); e, simples, as demais.
Parágrafo único. Independentemente de seu objeto, considera-se empresária a sociedade por ações; e, simples, a cooperativa.
...
Art. 983. A sociedade empresária deve constituir-se segundo um dos tipos regulados nos arts. 1.039 a 1.092; a sociedade simples pode constituir-se de conformidade com um desses tipos, e, não o fazendo, subordina-se às normas que lhe são próprias.
Parágrafo único. Ressalvam-se as disposições concernentes à sociedade em conta de participação e à cooperativa, bem como as constantes de leis especiais que, para o exercício de certas atividades, imponham a constituição da sociedade segundo determinado tipo.
...
Art. 985. A sociedade adquire personalidade jurídica com a inscrição, no registro próprio e na forma da lei, dos seus atos constitutivos (arts. 45 e 1.150).

[3] Eis o que dispõe a Lei n.º 5.764, de 16.12.71 (Define a Política Nacional de Cooperativismo, institui o regime jurídico das sociedades cooperativas, e dá outras providências)
Art. 3º Celebram contrato de sociedade cooperativa as pessoas que reciprocamente se obrigam a contribuir com bens ou serviços para o exercício de uma atividade econômica, de proveito comum, sem objetivo de lucro.
...
Art. 18. Verificada, no prazo máximo de 60 (sessenta) dias, a contar da data de entrada em seu protocolo, pelo respectivo órgão executivo federal de controle ou órgão local para isso credenciado, a existência de condições de funcionamento da cooperativa em constituição, bem como a regularidade da documentação apresentada, o órgão controlador devolverá, devidamente autenticadas, 2 (duas) vias à cooperativa, acompanhadas de documento dirigido à Junta Comercial do Estado, onde a entidade estiver sediada, comunicando a aprovação do ato constitutivo da requerente.
...
§ 2º A falta de manifestação do órgão controlador no prazo a que se refere este artigo implicará a aprovação do ato constitutivo e o seu subsequente arquivamento na Junta Comercial respectiva.
...
§ 6º Arquivados os documentos na Junta Comercial e feita a respectiva publicação, a cooperativa adquire personalidade jurídica, tornando-se apta a funcionar.

[4] O Código Civil apresenta a associação como espécie distinta de pessoa jurídica, que não se confunde com as sociedades, sobretudo por ter fins não econômicos. Confira-se:
Art. 44. São pessoas jurídicas de direito privado:
I - as associações;
II - as sociedades;
III - as fundações;
IV - as organizações religiosas; (Incluído pela Lei nº 10.825. de 22.12.2003)
V - os partidos políticos. (Incluído pela Lei nº 10.825, de 22.12.2003)
...
Art. 53. Constituem-se as associações pela união de pessoas que se organizem para fins não econômicos.
Parágrafo único. Não há, entre os associados, direitos e obrigações recíprocos.

[5] Os sindicatos possuem natureza associativa. Nesse sentido, o seguinte Enunciado emitido na III Jornada de Direito Civil, promovida pelo Conselho da Justiça Federal:
142 - Art. 44: Os partidos políticos, os sindicatos e as associações religiosas possuem natureza associativa, aplicando-se-lhes o Código Civil.

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Despacho

Referência: Processo nº 48403.931869/2010-88

Senhora Procuradora-Chefe do DNPM,

A matéria tratada nos autos em referência já foi analisada por esta Procuradoria-Geral no Parecer/PROGE nº 598/2008, cuja ementa segue transcrita abaixo:

"Deslocamento da área objeto do Processo DNPM nº 826.285/95. Indicação equivocada da distância entre a área e o ponto de amarração no alvará de pesquisa. Afronta ao art. 11, 'a', do Código de Mineração, dentre outros dispositivos legais. Ilegalidade do ato que retificou a área para retirada de interferência, mas que não observou os princípios do contraditório e da ampla defesa (art. 5º, LV, da Constituição Federal e aos arts. 2º, caput e parágrafo único, incisos VIII e X, e 3º, II e III, ambos da Lei nº 9.784/99). Impossibilidade de revisão da área outorgada, tendo em vista transcurso do prazo fixado no art. 54 da Lei nº 9.784/99. Ilegalidade do título minerário outorgado em faixa de fronteira sem assentimento prévio do Conselho de Defesa Nacional (art. 2º da Lei nº 6.634/79). Sugestão de indeferimento, por ilegitimidade da requerente, de requerimento de lavra apresentado por associação. Interpretação do art. 176, § 1º, da Constituição Federal combinado com os arts. 38, I, e 47 do Código de Mineração. Entendimento firmado no Parecer PROGE nº 490/2007-FMM. Aplicação do art. 32 do Código de Mineração." (ênfase acrescida)

O parecer que ora submeto à sua consideração reflete as mesmas conclusões alcançadas no precedente mencionado acima. Por essa razão, recomendo a aprovação do Parecer nº 126/2011/HP/PROGE/DNPM da lavra do Procurador Federal Herbert Pereira da Silva, bem como a divulgação desse posicionamento jurídico para todas as unidades do DNPM e para o público externo, mediante a disponibilização de cópia do parecer no site do DNPM na Internet.

Brasília, 20 de abril de 2011.

FREDERICO MUNIA MACHADO
Procurador Federal
Coordenador de Assuntos Minerários da PROGE/DNPM

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Aprovo o Parecer nº 126/2011/HP/PROGE/DNPM.

Encaminhe-se à DIRE, recomendando-se a divulgação do posicionamento conforme sugerido acima.

Brasília, 26 de abril de 2011.

ANA SALETT MARQUES GULLI
Procuradora-Chefe do DNPM