PARECER/PROGE Nº 145/2006-CCE-JMO

Data da norma: 14/07/2006
Status: Vigente

Despacho

Referência: PARECER PROGE Nº 145/2006 - CCE-JMO

Aprovo o DESPACHO PROGE Nº 529/2009, por meio do qual a Procuradoria Jurídica do Órgão de Expedição da PGF junto ao DNPM altera o entendimento firmado no item 15 do PARECER PROGE Nº 145/2006 - CCE-JMO.

Brasília, 30 de outubro de 2009.

MIGUEL ANTONIO CEDRÁZ NERY
Diretor-Geral

DESPACHO PROGE Nº 529/2009

Referência: PARECER PROGE Nº 145/2006 - CCE-JMO

Altero o item 15 do PARECER PROGE Nº 145/2006 - CCE-JMO, onde resta consignado ser impossível o desenvolvimento de atividades ligadas à mineração nos espaços geográficos correspondentes às Unidades de Proteção Integral e nas respectivas zonas de amortecimento, pelas razões a seguir expostas:
O art. 25 da Lei nº 9.985, de 18 de julho de 2000, dispõe que "As unidades de conservação, exceto as Áreas de Proteção Ambiental e Reservas Particulares do Patrimônio Natural, devem possuir uma zona de amortecimento...".
Por sua vez, o art. 2º, XVIII, da referida lei, define zona de amortecimento nos seguintes termos:

"XVIII - Zona de amortecimento: o entorno de uma unidade de conservação onde as atividades humanas estão sujeitas as normas e restrições específicas, com o propósito de minimizar os impactos negativos sobre a unidade."

Ainda sobre zona de amortecimento, o art. 27 da Lei do SNUC, assevera que:

"Art. 27. As unidades de conservação devem dispor de um Plano de Manejo.

§ 1º O Plano de Manejo deve abranger a área da unidade de conservação, sua zona de amortecimento e os corredores ecológicos, incluindo medidas com o fim de promover sua integração à vida econômica e social das comunidades vizinhas.

§ 2º Na elaboração, atualização e implementação do Plano de Manejo das Reservas Extrativistas, das Reservas de Desenvolvimento Sustentável, das Áreas de Proteção Ambiental e, quando couber, das Florestas Nacionais e das Áreas de Relevante Interesse Ecológico, será assegurada a ampla participação da população residente.

§ 3º O Plano de Manejo de uma unidade de conservação deve ser elaborado no prazo de cinco anos a partir da data de sua criação.

§ 4º O Plano de Manejo poderá dispor sobre as atividades de liberação planejada e cultivo de organismos geneticamente modificados nas Áreas de Proteção Ambiental e nas zonas de amortecimento das demais categorias de unidade de conservação, observadas as informações contidas na decisão técnica da Comissão Técnica Nacional de Biossegurança - CTNBio sobre:

I- o registro de ocorrência de ancestrais diretos e parentes silvestres;

II - as características de reprodução, dispersão e sobrevivência do organismo geneticamente modificado;

III - o isolamento reprodutivo do organismo geneticamente modificado em relação aos seus ancestrais diretos e parentes silvestres; e

IV - situações de risco do organismo geneticamente modificado à biodiversidade."

Depreende-se, portanto, que a zona de amortecimento de uma unidade de conservação deve estar contemplada no plano de manejo, nos termos do artigo acima citado.
Ressalte-se que tanto as unidades de conservação como suas respectivas zonas de amortecimento visam assegurar a conservação da diversidade biológica e dos ecossistemas. Sobre esse assunto, de relevo ressaltar a lição de Paulo Afonso Leme Machado, in Direito Ambiental Brasileiro:

"Os objetivos de cada unidade de conservação estão inseridos na sua conceituação na lei 9.985/2000. Assim há objetivos gerais e objetivos específicos que são realmente importantes, por que através deles poderá ser aplicada a regra da Constituição Federal, a qual manda que, nos espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos, seja 'vedada qualquer utilização que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem a sua proteção' (art. 225, § 1º, III). Há, portanto, um vínculo legal ligando o 'plano de manejo' à Constituição Federal e à própria lei 9.985, vínculo do qual, os que elaborarem o plano, não podem desligar-se."

Vale ressaltar que as unidades de conservação nem sempre dispõem de um plano de manejo, a despeito da obrigatoriedade legal. Em ocorrendo tal situação, entendemos que deve ser aplicada a Resolução CONAMA Nº 13/90 no que tange à extensão da zona, conforme arts 1º e 2º, verbis:

"Art. 1º O órgão responsável por cada Unidade de Conservação, juntamente com os órgãos licenciadores e de meio ambiente, definirá as atividades que possam afetar a biota da Unidade de Conservação.

Art. 2º Nas áreas circundantes das Unidades de Conservação, num raio de dez quilômetros, qualquer atividade que possa afetar a biota, deverá ser obrigatoriamente licenciada pelo órgão ambiental competente."

Dessa forma, em face do disposto na legislação específica, entendemos que em não havendo plano de manejo na unidade de conservação, deve ser considerada zona de amortecimento o raio de 10 km da área do seu entorno.
De todo o exposto, depreende-se que não há vedação legal para a atividade de mineração em área de entorno de Unidade de Proteção Integral, podendo-se afirmar também, que nas zonas de amortecimento de todas as Unidades de Conservação pode haver atividade de mineração, atentando-se, todavia, para a necessidade de atendimento das exigências ambientais promovidas pelo órgão competente ou previstas no plano de manejo, quando existente.

Encaminhe-se ao Senhor Diretor-Geral, com sugestão de após aprovação tornar público o presente entendimento, que estará a complementar o PARECER PROGE Nº 145/2006 - CCE-JMO.

Brasília, 28 de agosto de 2009.

ANA SALETT MARQUES GULLI
Procuradora Jurídica do Órgão de Execução da PGF junto ao DNPM

PARECER/PROGE Nº 145/2006-CCE-JMO

Referência: Processo de autos nº 48400.000788/2006-47

Interessado: Diretor de Fiscalização do Departamento Nacional de Produção Mineral

Assunto: Conflito entre a atividade de aproveitamento mineral e a preservação do meio-ambiente buscada pela criação de áreas de unidade de conservação.

Ementa: Direitos minerários a onerar área objeto de criação de unidade de conservação - Necessidade de disciplina jurídica uniforme em todo o território nacional de acordo com o tipo de unidade de conservação criada: Unidade de Uso sustentável ou Unidade de Proteção Integral - Caso haja necessidade de invalidação do direito minerário, esta há de ser feita com fundamento no art. 7º, § 1º, e art. 28 da Lei 9.985, de 18 de julho de 2000, - SNUC, tocando ao ente público que criou a unidade de conservação eventual responsabilidade pela indenização dos direitos minerários.

SÍNTESE

Considerando a materialização constante de conflitos envolvendo a realização da atividade de aproveitamento mineral e a preservação do meio-ambiente através da criação de áreas de unidade de conservação, bem como a necessidade de tratamento diferenciado dos direitos minerários em razão da espécie de unidade de conservação criada, o Diretor de Fiscalização do Departamento Nacional de Produção Mineral solicitou parecer desta Procuradoria Jurídica em relação à matéria com fins de uniformização da atuação do Departamento Nacional de Produção Mineral em âmbito nacional.

Deduzido em síntese o relatório, passo à fundamentação.

FUNDAMENTAÇÃO

A questão cuja análise jurídica se faz necessária diz respeito ao conflito originado pela existência de direitos minerários outorgados para aproveitamento mineral em área objeto de uma das unidades de conservação previstas na Lei 9.985, de 18 de julho de 2000 - SNUC.

I - Previsão Constitucional da Atividade de Mineração e Proteção do Meio-ambiente

Prefacialmente, de modo a melhor desenvolver análise das hipóteses fáticas dos autos, necessário situar a proteção legal da atividade de aproveitamento mineral e meio-ambiente dentro do ordenamento jurídico pátrio.
No âmbito constitucional dispõe a Carta Política acerca da atividade minerária e da proteção do meio ambiente respectivamente:

"Art. 176. As jazidas, em lavra ou não, e demais recursos minerais e os potenciais de energia hidráulica constituem propriedade distinta da do solo, para efeito de exploração ou aproveitamento, e pertencem à União, garantida ao concessionário a propriedade do produto da lavra.

§1º A pesquisa e a lavra de recursos minerais e o aproveitamento dos potenciais a que se refere o caput deste artigo somente poderão ser efetuados mediante autorização ou concessão da União, no interesse nacional, por brasileiros ou empresa constituída sob as leis brasileiras e que tenha sua sede e administração no País, na forma da lei, que estabelecerá as condições específicas quando essas atividades se desenvolverem em faixa de fronteira ou terras indígenas.

§2º É assegurada participação ao proprietário do solo nos resultados da lavra, na forma e no valor que dispuser a lei.

§3º A autorização de pesquisa será sempre por prazo determinado, e as autorizações e concessões previstas neste artigo não poderão ser cedidas ou transferidas, total ou parcialmente, sem prévia anuência do poder concedente.

§4º Não dependerá de autorização ou concessão o aproveitamento do potencial de energia renovável de capacidade reduzida."

"Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.

§ 1º - Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder Público:

I- preservar e restaurar os processos ecológicos essenciais e prover o manejo ecológico das espécies e ecossistemas;

II - preservar a diversidade e a integridade do patrimônio genético do País e fiscalizar as entidades dedicadas à pesquisa e manipulação de material genético;

III - definir, em todas as unidades da Federação, espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos, sendo a alteração e a supressão permitidas somente através de lei, vedada qualquer utilização que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua proteção;

IV - exigir, na forma da lei, para instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente, estudo prévio de impacto ambiental, a que se dará publicidade;

V - controlar a produção, a comercialização e o emprego de técnicas, métodos e substâncias que comportem risco para a vida, a qualidade de vida e o meio ambiente;

VI - promover a educação ambiental em todos os níveis de ensino e a conscientização pública para a preservação do meio ambiente;

VII - proteger a fauna e a flora, vedadas, na forma da lei, as práticas que coloquem em risco sua função ecológica, provoquem a extinção de espécies ou submetam os animais a crueldade.

§ 2º - Aquele que explorar recursos minerais fica obrigado a recuperar o meio ambiente degradado, de acordo com solução técnica exigida pelo órgão público competente, na forma da lei.

§ 3º - As condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitarão os infratores, pessoas físicas ou jurídicas, a sanções penais e administrativas, independentemente da obrigação de reparar os danos causados.

§ 4º - A Floresta Amazônica brasileira, a Mata Atlântica, a Serra do Mar, o Pantanal Mato-Grossense e a Zona Costeira são patrimônio nacional, e sua utilização far-se-á, na forma da lei, dentro de condições que assegurem a preservação do meio ambiente, inclusive quanto ao uso dos recursos naturais.

§ 5º - São indisponíveis as terras devolutas ou arrecadadas pelos Estados, por ações discriminatórias, necessárias à proteção dos ecossistemas naturais.

§ 6º - As usinas que operem com reator nuclear deverão ter sua localização definida em lei federal, sem o que não poderão ser instaladas."

Extrai-se do contexto legislativo supratranscrito que tanto a atividade de mineração quanto o meio ambiente mereceram proteção constitucional por parte do legislador em razão de sua essencialidade à vida humana.
A mineração representa hoje atividade indispensável à evolução sustentável do país, chegando a afirmar a doutrina que:

"A Mineração é uma atividade de utilidade pública e como tal deve ser reconhecida, pois é inimaginável a vida sem minerais, metais e compostos metálicos, essenciais para a vida das plantas, dos animais e dos seres humanos. O combate à fome depende da agricultura e esta dos fertilizantes. Também dependem de produtos minerais a habitação, o saneamento básico, as obras de infra-estrutura viária, os meios de transportes e de comunicação.
Para os padrões, métodos e processos de desenvolvimento econômico e social, com qualidade ambiental, hoje existentes no mundo, a disponibilidade de bens minerais é simplesmente essencial: não há progresso sem a mineração e seus produtos.
Como enfatiza o Banco Mundial:
'É quase impossível imaginar a vida sem minerais, metais e compostos metálicos. Dos 92 elementos que ocorrem naturalmente, 70 são metais; muitos são essências para a vida das plantas, dos animais e dos seres humanos. Estas substâncias fazem parte da atividade humana desde que pequenos pedaços de cobre foram martelados pela primeira vez e transformados em ferramentas simples, ao redor do ano 6000 a.C.
Atualmente, a sociedade precisa de minerais e metais para cada vez mais finalidades. Minerais industriais, como a mica, são componentes essenciais de materiais industriais avançados. A agricultura necessita de fertilizantes à base de minerais. A indústria depende dos metais para seus maquinários e de concreto para as fábricas necessárias à industrialização. Nenhuma aeronave, automóvel, computador ou aparelho elétrico funcionaria sem metais. O titânio é fundamental para motores de aeronaves. Um mundo sem o chip de silício, hoje, é inimaginável. Os metais continuarão a atender às necessidades das gerações futuras, através de novas aplicações nos setores eletrônica, telecomunicações e aeroespacial'."

Neste contexto, materializado conflito entre a atividade de mineração e a de preservação do meio ambiente, deverá o gestor público do Departamento Nacional de Produção Mineral avaliar, inicialmente, a necessidade de se assegurar o aproveitamento mineral na área objeto da unidade de conservação com fundamento nas peculiaridades do caso concreto.
A avaliação aludida no item anterior se apresenta indispensável considerando as competências atribuídas legalmente ao DNPM pela Lei 8.876, de 2 de maio de 1994 nos seguintes termos:

"Art. 3º - A Autarquia DNPM terá como finalidade promover o planejamento e o fomento da exploração e do aproveitamento dos recursos minerais, e superintender as pesquisas geológicas, minerais e de tecnologia mineral, bem como assegurar, controlar e fiscalizar o exercício das atividades de mineração em todo o território nacional, na forma do que dispõe o Código de Mineração, o Código de Águas Minerais, os respectivos regulamentos e a legislação que os complementa, competindo-lhe, em especial:

V - fomentar a produção mineral e estimular o uso racional e eficiente dos recursos minerais;"

II - Competência para criação de áreas de conservação pelas três esferas de governo

A criação de áreas de conservação pelas três esferas de governo encontra sustentação na Lei 9.985, de 18 de julho de 2000, que regulamenta o art. 225, § 1º, incisos I, II, III e VII da Constituição da República de 1988, e instituiu o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza - SNUC que afirma em seu art. 3º: "O Sistema Nacional de unidades de Conservação da Natureza - SNUC é constituído pelo conjunto das unidades de conservação federais, estaduais e municipais, de acordo com o disposto nesta lei."

III - Grupos e suas espécies de Unidades de Conservação segundo a Lei 9.985/2000

As unidades de conservação que compõem o SNUC, segundo o art. 7º da referida lei, dividem-se em dois grupos, com características específicas: Unidades de Proteção Integral e Unidades de Uso Sustentável.
As Unidades de Proteção Integral "São aquelas que têm por objetivo básico preservar a natureza, livrando-a, quanto possível, da interferência humana; nelas, como regra, só se admite o uso indireto racional dos seus recursos, isto é, aquele que não envolve consumo, coleta, dano ou destruição dos recursos naturais, com exceção dos casos previstos na própria Lei do SNUC."[1]
Depreende-se do conceito supratranscrito, que nas Unidades de Proteção Integral somente é admitido o uso indireto dos seus recursos naturais, tendo-se por uso indireto, segundo o art. 2º, IX da Lei do SNUC, "... aquele que não envolve consumo, coleta, dano ou destruição dos recursos naturais; ...".
As Unidades de Proteção Integral encontram-se elencadas no art. 8º da Lei 9.985/2000 redigido nos seguintes termos:

"Art. 8º - O grupo das Unidades de Proteção Integral é composto pelas seguintes categorias de unidade de conservação:
I - Estação Ecológica;
II - Reserva Biológica;
III - Parque Nacional;
IV - Monumento Natural;
V - Refúgio da Vida Silvestre."

Nestas unidades apenas o uso indireto dos atributos naturais é admitido, o que nos leva à conclusão de haver impossibilidade do desenvolvimento de atividades ligadas à mineração nos espaços geográficos correspondentes às Unidades de Proteção Integral e nas respectivas zonas de amortecimento.
Ademais, prescreve o art. 28 da Lei nº 9.985/2000 (Lei do SNUC) que:

"Art. 28 - São proibidas, nas unidades de conservação, quaisquer alterações, atividades ou modalidades de utilização em desacordo com os seus objetivos, o seu Plano de Manejo e seus regulamentos.
Parágrafo Único - Até que seja elaborado o Plano de Manejo, todas as atividades e obras desenvolvidas nas unidades de conservação de proteção integral devem se limitar àquelas destinadas a garantir a integridade dos recursos que a unidade objetiva proteger, assegurando-se às populações tradicionais porventura residentes na área as condições e os meios necessários para a satisfação de suas necessidades materiais, sociais e culturais."

Todas as atividades e obras desenvolvidas nas unidades de conservação do grupo das Unidades de Proteção Integral devem limitar-se àquelas destinadas a garantir a integridade dos recursos que a unidade objetiva proteger, até que seja elaborado o plano de manejo da unidade criada, e a atividade de mineração, por certo, não é uma atividade destinada a garantir a integridade dos recursos que as unidades de conservação buscam proteger.
Assim, como a mineração não é uma atividade que se destina em atingir na totalidade os objetivos buscados através da criação das Unidades de Proteção Integral, na esteira do art. 28, caput, da Lei nº 9.985/2000, restaria inviabilizada a extração de substâncias minerais em áreas correspondentes a quaisquer das categorias de unidades de conservação do grupo das Unidades de Proteção referida.
Situação diversa, no entanto, é a que diz respeito às Unidades de Uso Sustentável que são "... aquelas cujo objetivo básico é compatibilizar a conservação da natureza com o uso sustentável de parcela dos seus recursos naturais. Mais explicitamente, visam a conciliar a exploração do ambiente à garantia da perenidade dos recursos ambientais renováveis e dos processos ecológicos, mantendo a biodiversidade e os demais atributos ecológicos, de forma socialmente justa e economicamente viável."
O Grupo das Unidades de Uso Sustentável, segundo o art. 14 da Lei nº 9.985/2000, constitui-se das seguintes categorias:

"Art. 14.

I - Área de Proteção Ambiental;
II - Área de Relevante Interesse Ecológico;
III - Floresta Nacional;
IV - Reserva Extrativista;
V - Reserva de Fauna;
VI - Reserva de Desenvolvimento Sustentável; e
VII - Reserva Particular do Patrimônio Natural."

Nas Unidades de Uso Sustentável a atividade de mineração é admitida porque as limitações impostas pela lei que restringem a intervenção humana são menos severas sendo a exploração do ambiente permitida desde que feita de forma socialmente justa e economicamente viável.[2] Nessas categorias a atividade de mineração está permitida, muito embora subordinada ao atendimento de algumas condições legais.
Entende-se, assim, que a atividade de mineração está vedada em Unidades de Proteção Integral sendo, no entanto, admitida em Unidades de Uso Sustentável.
Ressalte-se, por oportuno, que no âmbito das Reservas Extrativistas - Unidades de Uso Sustentável - não se afigura possível o aproveitamento mineral tendo em vista a existência de previsão legal específica no art. 18, § 6º, da Lei 9.985/2000.
Desenvolvido este raciocínio e ponderando os reflexos produzidos na esfera da atividade de mineração em decorrência da criação de nova unidade de conservação, entende-se que este fato há de ser precedida de avaliação criteriosa conjunta dos órgãos envolvidos de modo a bem contrastar cabalmente os interesses envolvidos como a eventualidade de ocorrência mineral singular ou estratégica na área. A análise deve se realizar através do intercâmbio de informações entre as instituições competentes, quais sejam: Departamento Nacional de Produção Mineral - DNPM, Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis - IBAMA, Ministério de Minas e Energia - MME e Ministério do Meio Ambiente - MMA e órgãos ambientais estaduais e municipais.
Dada a incompatibilidade da coexistência das Unidades de Conservação de Proteção Integral bem como da Reserva Extrativista com o aproveitamento dos recursos minerais, há que se ponderar o tratamento a ser dado aos direitos minerários que porventura estejam a onerar a área objeto dessas unidades de conservação.

IV - Disciplina dos direitos minerários incidentes em área objeto de unidade de conservação

Assim, criada unidade de conservação por qualquer das esferas de governo competentes - art. 3º da Lei 9.985/2000 - os direitos minerários porventura incidentes em áreas situadas na unidade de conservação deverão ser analisados caso a caso nos termos seguintes:

Requerimento de Títulos Minerários:

Em área de Unidade de Conservação pré-existente ao requerimento

1.1. Unidade de Uso Sustentável

Nos casos de requerimentos de títulos minerários em Unidades de Conservação de Uso Sustentável criadas anteriormente à sua protocolização, nos termos do art. 14 da Lei nº 9.985, de 18/07/2000 - SNUC, apresenta-se possível a outorga dos títulos desde que atendam às restrições impostas pela legislação de regência; com exceção da Reserva Extrativista que, em que pese estar elencada na categoria das unidades de conservação de uso sustentável, não comporta a exploração de recursos minerais por vedação legal expressa no art. 18, § 6º, da Lei do SNUC, caso em que o requerimento deverá ser indeferido.

1.2. Unidade de Proteção Integral

Nos casos de requerimentos de títulos minerários em Unidades de Conservação de Proteção Integral criadas anteriormente à sua protocolização com fundamento no art. 8º da lei do SNUC, os requerimentos deverão ser indeferidos com base nos art. 7º, § 1º, c/c art. 28 da Lei 9.985/2000.

Em área livre posteriormente objeto de criação de Unidade de Conservação

2.1. Unidade de Uso Sustentável

Nos casos de requerimentos de títulos minerários em área livres que posteriormente se tornaram objeto de Unidades de Conservação de Uso sustentável nos termos do art. 14 da Lei nº 9.985/2000 - SNUC - tem-se a possibilidade de outorga dos títulos minerários muito embora devam atender às restrições que a própria lei impõe. Exceção feita à Reserva Extrativista que, em que pese estar elencada na categoria das unidades de conservação de uso sustentável, não comporta a exploração de recursos minerais por vedação legal expressa no art. 18, § 6º, da Lei 9.985/2000.

2.2 Unidade de Proteção Integral

Nos casos de requerimentos de títulos minerários em áreas livres que posteriormente se tornaram objeto de Unidades de Conservação de Proteção Integral nos moldes previstos pelo art. 8º da Lei 9.985/2000, deverão ser indeferidos com fundamento nos art. 7º, § 1º, e art. 28 do diploma legal citado.

II - Autorização de Pesquisa:

Em Unidade de Conservação pré-existente à outorga do alvará de pesquisa:

1.1. Unidade de Uso Sustentável

Nos casos de alvará de pesquisa outorgados em Unidades de Conservação de Uso sustentável já existente com fundamento no art. 14 da Lei nº 9.985/2000 - SNUC -, afigura-se possível a manutenção dos títulos muito embora devam atender às restrições que a lei impõe; com exceção da Reserva Extrativista que, em que pese estar elencada na categoria das unidades de conservação de uso sustentável, não comporta a exploração de recursos minerais dentro de seus limites por vedação legal expressa do art. 18, § 6º, da Lei 9.985/2000.

1.2. Unidade de Proteção Integral

Nos casos de alvarás de pesquisa outorgados em Unidades de Conservação de Proteção Integral já existentes, nos moldes da previsão do art. 8º da Lei 9.985/2000, deverão estes ser objeto de processo de caducidade com fundamento na Lei do SNUC, notadamente os art. 7º, § 1º, e art. 28 tendo em vista a impossibilidade da sua manutenção concomitante ao interesse de preservação do meio-ambiente.

Em Unidade de Conservação criada após a outorga do Alvará de Pesquisa:

2.1 Unidade de Uso Sustentável

Nos casos de alvará de pesquisa em Unidades de Conservação de Uso Sustentável criadas com fundamento no art. 14 da Lei nº 9.985/2000 - SNUC após a sua outorga, tem-se a possibilidade da manutenção dos títulos desde que atendam às restrições que a própria lei impõe; exceção feita à Reserva Extrativista que, em que pese estar elencada na categoria das unidades de conservação de uso sustentável, não comporta a exploração de recursos minerais por vedação legal expressa do art. 18, § 6º, da Lei do SNUC ensejando a declaração de caducidade do título.

2.2 Unidade de Proteção Integral

Nos casos de alvará de pesquisa em Unidades de Conservação de Proteção Integral criada com fundamento no art. 8º da Lei nº 9.985/2000 do SNUC após a sua outorga, os alvarás deverão ser objeto de processo de caducidade com fundamento na impossibilidade da sua manutenção em razão de ter se tornado o seu objeto proibido por comando posterior, face à previsão legal expressa na Lei do SNUC, notadamente os arts. 7, § 1º e art. 28.

III - Requerimento de Lavra:

Em Unidade de Conservação pré-existente ao requerimento de lavra:

1.1. Unidade de Uso Sustentável

Nos casos de requerimento de lavra em Unidades de Conservação de Uso Sustentável já existentes com fundamento no art. 14 da Lei nº 9.985/2000 - SNUC, tem-se a possibilidade da outorga do título muito embora devam atender às restrições que a própria lei impõe, com exceção da Reserva Extrativista que, em que pese estar elencada na categoria das unidades de conservação de uso sustentável, não comporta a exploração de recursos minerais por vedação legal expressa no art. 18, § 6º, da Lei do SNUC, ensejando o indeferimento do requerimento.

1.2. Unidade de Proteção Integral

Nos casos de requerimentos de lavra em Unidades de Conservação de Proteção Integral criadas anteriormente à sua protocolização com fundamento no art. 8º da lei do SNUC, os requerimentos deverão ser indeferidos com base na previsão legal expressa da Lei nº 9.985/2000 - SNUC, notadamente os art. 7º, § 1º, e art. 28.

Em Unidade de Conservação criada após o Requerimento de Lavra:

2.1. Unidade de Uso Sustentável

Nos casos de requerimento de lavra em Unidades de Conservação de Uso Sustentável criada após a sua protocolização com fundamento no art. 14 da Lei nº 9.985/2000 - SNUC apresenta-se possível a outorga do título, desde que atendidas as restrições que a própria lei impõe; exceção feita à Reserva Extrativista que, em que pese estar elencada na categoria das unidades de conservação de uso sustentável, não comporta a exploração de recursos minerais por vedação legal expressa do art. 18, § 6º, da Lei nº 9.985/2000 - SNUC, caso em que o requerimento deverá ser indeferido.

2.2. Unidade de Conservação de Proteção Integral

Nos casos de requerimento de lavra em Unidades de Conservação de Proteção Integral criada após a sua protocolização com fundamento no art. 8º da Lei nº 9.985/2000 - SNUC os requerimentos deverão ser indeferidos com base na previsão legal expressa da Lei nº 9.985/2000 - SNUC, notadamente os art. 7º, § 1º, e art. 28.

IV - Concessão de Lavra:

Em Unidade de Conservação pré-existente à Portaria de Lavra

.1 Unidade de Uso Sustentável

Nos casos de portaria de lavra em Unidades de Conservação de Uso sustentável já existentes, nos termos do art. 14 da Lei nº 9.985/2000 - SNUC, tem-se a possibilidade da manutenção dos títulos muito embora devam atender às restrições que a própria lei impõe; exceção feita à Reserva Extrativista que, em que pese estar elencada na categoria das unidades de conservação de uso sustentável, não comporta a exploração de recursos minerais por vedação legal expressa do art. 18, § 6º, da Lei do SNUC, ensejando a declaração da caducidade da portaria de lavra.

.2 Unidade de Proteção Integral

Nos casos de portaria de lavra em Unidades de Conservação de Proteção Integral já existentes, nos moldes da previsão do art. 8º da lei do SNUC, deverão ser objeto de processo de caducidade com fundamento em previsão legal expressa da Lei do SNUC, notadamente os art. 7º, § 1º, e art. 28, em decorrência da impossibilidade da sua manutenção em razão de ter se tornado o seu objeto incompatível com a preservação do meio-ambiente.

Em Unidade de Conservação criada após a concessão da Portaria de Lavra:

2.1 Unidade de Uso Sustentável

Nos casos de portaria de lavra em Unidades de Conservação de Uso Sustentável criada após a sua concessão, nos termos do art. 14 da Lei nº 9.985/2000 - SNUC, tem-se a possibilidade da manutenção dos títulos desde que atendidas as restrições que a própria lei impõe; exceção feita à Reserva Extrativista que, em que pese estar elencada na categoria das unidades de conservação de uso sustentável, não comporta a exploração de recursos minerais por vedação legal expressa do art. 18, § 6º, da Lei do SNUC, ensejando a declaração de caducidade do título.

2.2. Unidade de Proteção Integral

Nos casos de portaria de lavra em Unidades de Conservação de Proteção Integral criada após a sua concessão com fundamento no art. 8º da Lei do SNUC, as portarias deverão ser objeto de processo de caducidade com base na previsão legal expressa da Lei do SNUC, notadamente os art. 7º, § 1º, e art. 28, em face da impossibilidade de sua manutenção em contraste à decisão de proteção do meio-ambiente adotada pelo poder público.

V - Registro de Licença e Permissão de Lavra Garimpeira:

Em Unidade de Conservação pré-existente ao Registro de Licença ou à Permissão de Lavra Garimpeira (PLG):

1.1 Unidade de Uso Sustentável
Nos casos de registro de licença e permissão de lavra garimpeira em Unidades de Conservação de Uso sustentável já existentes, nos termos do art. 14 da Lei nº 9.985/2000 - SNUC, tem-se a possibilidade da manutenção dos títulos muito embora devam atender às restrições que a própria lei impõe; exceção feita à Reserva Extrativista que, em que pese estar elencada na categoria das unidades de conservação de uso sustentável, não comporta a exploração de recursos minerais por vedação legal expressa do art. 18, § 6º, da Lei do SNUC, ensejando a declaração da caducidade dos títulos.

1.2 Unidade de Proteção Integral

Nos casos de registro de licença e permissão de lavra garimpeira em Unidades de Conservação de Proteção Integral já existentes, nos moldes da previsão do art. 8º da lei do SNUC, deverão ser objeto de processo de caducidade com fundamento em previsão legal expressa da Lei do SNUC, notadamente os art. 7º, § 1º, e art. 28, em decorrência da impossibilidade da sua manutenção em razão de ter se tornado o seu objeto incompatível com a preservação do meio-ambiente.

Em Unidade de Conservação criada após o Registro de Licença ou a Permissão de Lavra Garimpeira:

2.1. Unidade de Uso Sustentável

Nos casos de registro de licença e permissão de lavra garimpeira em Unidades de Conservação de Uso Sustentável criada após a sua concessão, nos termos do art. 14 da Lei nº 9.985/2000 - SNUC, tem-se a possibilidade da manutenção dos títulos desde que atendidas as restrições que a própria lei impõe; exceção feita à Reserva Extrativista que, em que pese estar elencada na categoria das unidades de conservação de uso sustentável, não comporta a exploração de recursos minerais por vedação legal expressa do art. 18, § 6º, da Lei do SNUC, ensejando a declaração de caducidade dos títulos.

2.2. Unidade de Proteção Integral

Nos casos de registro de licença e permissão de lavra garimpeira em Unidades de Conservação de Proteção Integral criada após a sua concessão com fundamento no art. 8º da Lei do SNUC, os títulos deverão ser objeto de processo de caducidade com base na previsão legal expressa da Lei do SNUC, notadamente os art. 7º, § 1º, e art. 28 em face da impossibilidade de sua manutenção em contraste à decisão de proteção do meio-ambiente adotada pelo poder público.

VI - Registro de Extração:

Em Unidade de Conservação pré-existente ao Registro de Extração:

1.1 Unidade de Uso Sustentável
Nos casos de registro de extração em Unidades de Conservação de Uso sustentável já existentes, nos termos do art. 14 da Lei nº 9.985/2000 - SNUC, tem-se a possibilidade da manutenção dos títulos muito embora devam atender às restrições que a própria lei impõe; exceção feita à Reserva Extrativista que, em que pese estar elencada na categoria das unidades de conservação de uso sustentável, não comporta a exploração de recursos minerais por vedação legal expressa do art. 18, § 6º, da Lei do SNUC, ensejando a declaração da caducidade do registro.

1.2 Unidade de Proteção Integral

Nos casos de registro de extração em Unidades de Conservação de Proteção Integral já existentes, nos moldes da previsão do art. 8º da lei do SNUC, deverão ser objeto de processo de caducidade com fundamento em previsão legal expressa da Lei do SNUC, notadamente os art. 7º, § 1º, e art. 28, em decorrência da impossibilidade da sua manutenção em razão de ter se tornado o seu objeto incompatível com a preservação do meio-ambiente.

Em Unidade de Conservação criada após o Registro de Extração:

2.1. Unidade de Uso Sustentável

Nos casos de registro de extração em Unidades de Conservação de Uso Sustentável criada após a sua concessão, nos termos do art. 14 da Lei nº 9.985/2000 - SNUC, tem-se a possibilidade da manutenção dos títulos desde que atendidas as restrições que a própria lei impõe; exceção feita à Reserva Extrativista que, em que pese estar elencada na categoria das unidades de conservação de uso sustentável, não comporta a exploração de recursos minerais por vedação legal expressa do art. 18, § 6º, da Lei do SNUC, ensejando a declaração de caducidade do registro.

2.2. Unidade de Proteção Integral

Nos casos de registro de extração em Unidades de Conservação de Proteção Integral criada após a sua concessão com fundamento no art. 8º da Lei do SNUC, os registros deverão ser objeto de processo de caducidade com base na previsão legal expressa da Lei do SNUC, notadamente os art. 7º, § 1º, e art. 28 em face da impossibilidade de sua manutenção em contraste à decisão de proteção do meio-ambiente adotada pelo poder público.

V - Forma de invalidação dos direitos minerários

Cabe anotar que a caducidade que se cuida in casu não é a caducidade prevista nos art. 63 e seguintes insertos no capítulo V - Das Sanções e Nulidades do Código de Mineração que se traduz numa sanção por descumprimento de obrigação por parte do administrado. Diversamente, a necessidade de se caducar os direitos minerários decorre da criação das unidades de conservação de proteção integral, com fundamento nos artigos 7º e 28 da lei do SNUC, ou seja, surge supervenientemente à sua outorga pelo Departamento Nacional de Produção Mineral não decorrendo de qualquer comportamento praticado pelo administrado.
Vale dizer, nessa esteira de raciocínio que, dentre os instrumentos disponíveis no ordenamento jurídico e na doutrina administrativa, a caducidade representa a forma mais adequada de retirada do mundo jurídico de ato administrativo praticado de forma válida e legal pela Administração Pública. No dizer de Diógenes Gasparini, a caducidade ocorre quando "a retirada funda-se no advento de nova legislação que impede a permanência da situação anteriormente consentida. Noutro dizer, significa a perda de efeitos jurídicos em virtude de norma jurídica superveniente contrária àquela que respaldava a prática do ato."[3]
Ressalte-se que, a caducidade dos direitos minerários pelo DNPM haverá de observar os princípios do contraditório e da ampla defesa expressamente previstos no art. 5º, inc. XXXV, da CR/88, razão pela qual deverá ser oportunizada ao interessado manifestação prévia nos autos no prazo de 10 (dez) dias, contados do recebimento de ofício com aviso de recebimento, em aplicação analógica do art. 59 da Lei 9.784, de 29 de janeiro de 1999, que disciplina os processos administrativos no âmbito da Administração Pública Federal.
Cuidando-se de invalidação de portaria de lavra, deverá o processo ser encaminhado ao Ministério de Minas e Energia para análise do caso pela autoridade competente para a prática do ato de caducidade.

VI - Direito à indenização

Considerando que a criação de unidades de conservação poderá levar à caducidade de direitos minerários, conforme hipóteses acima elencadas, há de se tecer alguns comentários acerca da necessidade de indenização desses direitos pelo Estado em prestígio ao princípio da segurança jurídica bem como ao direito adquirido que protege a estabilidade das relações.
A despeito de a criação de unidades de conservação não se enquadrar ipsis literis na situação fática tratada pelo art. 42 do Código Minerário, no âmbito desta norma o legislador estabeleceu um marco a partir do qual surgiria para o Estado a obrigação de indenizar o titular do direito minerário, qual seja: caso já tenha ocorrido a aprovação do relatório final de pesquisa. Assim, em utilização analógica do preceito legal citado, identificados os direitos minerários cuja fruição apresenta-se incompatível com a existência da unidade de conservação, farão jus a indenização aqueles titulares de direitos minerários que tenham ultrapassado a fase de aprovação do relatório final de pesquisa.
Uma vez autorizado o minerador à extração do recurso mineral já individualizado na fase de pesquisa, assiste-se à incorporação ao patrimônio deste da expectativa de exploração de todo o jazimento, prescrevendo o texto constitucional que o titular da concessão de lavra faz jus à propriedade do produto da lavra - art. 176.
Corrobora a possibilidade de invalidação dos direitos minerários mediante pagamento de indenização pelo Estado o fato de inexistirem direitos absolutos no âmbito do arcabouço normativo brasileiro.
Na atualidade, o direito de propriedade, no âmbito do qual buscam sustentação os direitos minerários, encontra proteção constitucional desde que esta atenda à função social - art. 5º, incs XXII e XXIII da CR/88. Com fins de assegurar a função social da propriedade, o legislador originário fez previsão, por exemplo, do instituto da desapropriação mediante pagamento de indenização. De forma análoga, considerando a existência de bem público cuja proteção restou priorizada em relação à exploração mineral, razoável a invalidação de direitos minerários já outorgados mediante pagamento de indenização quando cabível.
Sustentando a superação do caráter absoluto dos direitos, no caso específico do direito de propriedade o constitucionalista José Afonso da Silva afirma:

"Demais, o caráter absoluto do direito de propriedade, na concepção da Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão de 1789 (segundo a qual seu exercício não estaria limitado senão na medida em que ficasse assegurado aos demais indivíduos o exercício de seus direito), foi sendo superado pela evolução, desde a aplicação da teoria do abuso do direito, do sistema de limitações negativas e depois também de imposições positivas, deveres e ônus, até chegar-se à concepção da propriedade como função social, e ainda à concepção da propriedade socialista, hoje em crise."[4]

Dessa forma, apresenta-se possível a invalidação dos direitos minerários que impossibilitem a preservação do meio-ambiente - bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida [5] - mediante pagamento de indenização pelo Estado através da pessoa jurídica do poder público responsável pela criação da unidade de conservação nos termos do art. 3º da Lei 9.985, de 18 de julho de 2000.

CONCLUSÃO

Posto isso, sugere-se, que sejam os Chefes das unidades descentralizadas do Departamento Nacional de Produção Mineral cientificados deste entendimento jurídico, para que concedam tratamento jurídico aos direitos minerários que atualmente oneram ou venham a onerar áreas objeto de unidades de conservação nos termos das hipóteses elencadas na fundamentação.
Caso faça-se necessária a invalidação de portaria de lavra, deverá o processo ser encaminhado ao Ministério de Minas e Energia para análise do caso pela autoridade competente para a prática do ato de caducidade.

CRISTINA CAMPOS ESTEVES
Procuradora Federal em exercício junto ao DNPM

JENNY MAGNANI DE OLIVEIRA
Procuradora Federal em exercício junto ao DNPM

Aprovo o PARECER/PROGE Nº 145/2006-CCE nos termos de sua fundamentação. Encaminhem-se os autos à Diretoria-Geral com sugestão de que seja o presente parecer publicado no diário oficial da União com fins de tornar público o entendimento desta Autarquia acerca do assunto.

Brasília, 14 de julho de 2006.

ANA SALETT MARQUES GULLI
Procuradora Jurídica do Órgão de Execução da PGF junto ao DNPM

[Notas]

[1] Edis Milaré, Direito do Ambiente, 3ª edição, editora Revista dos Tribunais, 2004, pág. 246/47.

[2] Art. 2º, XI, da Lei do SNUC.

[3] CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. Ed. Lumen Júris, Rio de Janeiro, p. 143.

[4] DA SILVA, José Afonso. Curso de Direito Constitucional Positivo. Malheiros, 2000, São Paulo, p.275.

[5] Art. 225, caput, da CR/88.

Despacho

Referência: Processo DNPM nº 48400.000.788/2006

Interessado: Diretor de Fiscalização do DNPM

Assunto: Conflito entre a atividade de aproveitamento mineral e a preservação do meio-ambiente buscada pela criação de áreas de unidade de conservação

Aprovo a manifestação da Senhora Procuradora Jurídica quanto ao PARECER PROGE Nº 145/2006-CCE-JMO e determino a sua publicação no Diário Oficial da União, visando tornar público o entendimento firmado por esta Autarquia acerca do assunto.

Brasília, 14 de julho de 2006

PARECER/PROGE Nº 145/2006-CCE-JMO

Data da norma: 14/07/2006
Status: Vigente

Ver o texto na fonte oficial

Despacho

Referência: PARECER PROGE Nº 145/2006 - CCE-JMO

Brasília, 30 de outubro de 2009.

MIGUEL ANTONIO CEDRÁZ NERY
Diretor-Geral

DESPACHO PROGE Nº 529/2009

Referência: PARECER PROGE Nº 145/2006 - CCE-JMO

Altero o item 15 do PARECER PROGE Nº 145/2006 - CCE-JMO, onde resta consignado ser impossível o desenvolvimento de atividades ligadas à mineração nos espaços geográficos correspondentes às Unidades de Proteção Integral e nas respectivas zonas de amortecimento, pelas razões a seguir expostas:
O art. 25 da Lei nº 9.985, de 18 de julho de 2000, dispõe que "As unidades de conservação, exceto as Áreas de Proteção Ambiental e Reservas Particulares do Patrimônio Natural, devem possuir uma zona de amortecimento...".
Por sua vez, o art. 2º, XVIII, da referida lei, define zona de amortecimento nos seguintes termos:

"XVIII - Zona de amortecimento: o entorno de uma unidade de conservação onde as atividades humanas estão sujeitas as normas e restrições específicas, com o propósito de minimizar os impactos negativos sobre a unidade."

Ainda sobre zona de amortecimento, o art. 27 da Lei do SNUC, assevera que:

"Art. 27. As unidades de conservação devem dispor de um Plano de Manejo.

§ 1º O Plano de Manejo deve abranger a área da unidade de conservação, sua zona de amortecimento e os corredores ecológicos, incluindo medidas com o fim de promover sua integração à vida econômica e social das comunidades vizinhas.

§ 2º Na elaboração, atualização e implementação do Plano de Manejo das Reservas Extrativistas, das Reservas de Desenvolvimento Sustentável, das Áreas de Proteção Ambiental e, quando couber, das Florestas Nacionais e das Áreas de Relevante Interesse Ecológico, será assegurada a ampla participação da população residente.

§ 3º O Plano de Manejo de uma unidade de conservação deve ser elaborado no prazo de cinco anos a partir da data de sua criação.

§ 4º O Plano de Manejo poderá dispor sobre as atividades de liberação planejada e cultivo de organismos geneticamente modificados nas Áreas de Proteção Ambiental e nas zonas de amortecimento das demais categorias de unidade de conservação, observadas as informações contidas na decisão técnica da Comissão Técnica Nacional de Biossegurança - CTNBio sobre:

I- o registro de ocorrência de ancestrais diretos e parentes silvestres;

II - as características de reprodução, dispersão e sobrevivência do organismo geneticamente modificado;

III - o isolamento reprodutivo do organismo geneticamente modificado em relação aos seus ancestrais diretos e parentes silvestres; e

IV - situações de risco do organismo geneticamente modificado à biodiversidade."

Depreende-se, portanto, que a zona de amortecimento de uma unidade de conservação deve estar contemplada no plano de manejo, nos termos do artigo acima citado.
Ressalte-se que tanto as unidades de conservação como suas respectivas zonas de amortecimento visam assegurar a conservação da diversidade biológica e dos ecossistemas. Sobre esse assunto, de relevo ressaltar a lição de Paulo Afonso Leme Machado, in Direito Ambiental Brasileiro:

"Os objetivos de cada unidade de conservação estão inseridos na sua conceituação na lei 9.985/2000. Assim há objetivos gerais e objetivos específicos que são realmente importantes, por que através deles poderá ser aplicada a regra da Constituição Federal, a qual manda que, nos espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos, seja 'vedada qualquer utilização que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem a sua proteção' (art. 225, § 1º, III). Há, portanto, um vínculo legal ligando o 'plano de manejo' à Constituição Federal e à própria lei 9.985, vínculo do qual, os que elaborarem o plano, não podem desligar-se."

Vale ressaltar que as unidades de conservação nem sempre dispõem de um plano de manejo, a despeito da obrigatoriedade legal. Em ocorrendo tal situação, entendemos que deve ser aplicada a Resolução CONAMA Nº 13/90 no que tange à extensão da zona, conforme arts 1º e 2º, verbis:

"Art. 1º O órgão responsável por cada Unidade de Conservação, juntamente com os órgãos licenciadores e de meio ambiente, definirá as atividades que possam afetar a biota da Unidade de Conservação.

Art. 2º Nas áreas circundantes das Unidades de Conservação, num raio de dez quilômetros, qualquer atividade que possa afetar a biota, deverá ser obrigatoriamente licenciada pelo órgão ambiental competente."

Dessa forma, em face do disposto na legislação específica, entendemos que em não havendo plano de manejo na unidade de conservação, deve ser considerada zona de amortecimento o raio de 10 km da área do seu entorno.
De todo o exposto, depreende-se que não há vedação legal para a atividade de mineração em área de entorno de Unidade de Proteção Integral, podendo-se afirmar também, que nas zonas de amortecimento de todas as Unidades de Conservação pode haver atividade de mineração, atentando-se, todavia, para a necessidade de atendimento das exigências ambientais promovidas pelo órgão competente ou previstas no plano de manejo, quando existente.

Encaminhe-se ao Senhor Diretor-Geral, com sugestão de após aprovação tornar público o presente entendimento, que estará a complementar o PARECER PROGE Nº 145/2006 - CCE-JMO.

Brasília, 28 de agosto de 2009.

ANA SALETT MARQUES GULLI
Procuradora Jurídica do Órgão de Execução da PGF junto ao DNPM

PARECER/PROGE Nº 145/2006-CCE-JMO

Referência: Processo de autos nº 48400.000788/2006-47

Interessado: Diretor de Fiscalização do Departamento Nacional de Produção Mineral

Assunto: Conflito entre a atividade de aproveitamento mineral e a preservação do meio-ambiente buscada pela criação de áreas de unidade de conservação.

SÍNTESE

Deduzido em síntese o relatório, passo à fundamentação.

FUNDAMENTAÇÃO

A questão cuja análise jurídica se faz necessária diz respeito ao conflito originado pela existência de direitos minerários outorgados para aproveitamento mineral em área objeto de uma das unidades de conservação previstas na Lei 9.985, de 18 de julho de 2000 - SNUC.

I - Previsão Constitucional da Atividade de Mineração e Proteção do Meio-ambiente

Prefacialmente, de modo a melhor desenvolver análise das hipóteses fáticas dos autos, necessário situar a proteção legal da atividade de aproveitamento mineral e meio-ambiente dentro do ordenamento jurídico pátrio.
No âmbito constitucional dispõe a Carta Política acerca da atividade minerária e da proteção do meio ambiente respectivamente:

"Art. 176. As jazidas, em lavra ou não, e demais recursos minerais e os potenciais de energia hidráulica constituem propriedade distinta da do solo, para efeito de exploração ou aproveitamento, e pertencem à União, garantida ao concessionário a propriedade do produto da lavra.

§1º A pesquisa e a lavra de recursos minerais e o aproveitamento dos potenciais a que se refere o caput deste artigo somente poderão ser efetuados mediante autorização ou concessão da União, no interesse nacional, por brasileiros ou empresa constituída sob as leis brasileiras e que tenha sua sede e administração no País, na forma da lei, que estabelecerá as condições específicas quando essas atividades se desenvolverem em faixa de fronteira ou terras indígenas.

§2º É assegurada participação ao proprietário do solo nos resultados da lavra, na forma e no valor que dispuser a lei.

§3º A autorização de pesquisa será sempre por prazo determinado, e as autorizações e concessões previstas neste artigo não poderão ser cedidas ou transferidas, total ou parcialmente, sem prévia anuência do poder concedente.

§4º Não dependerá de autorização ou concessão o aproveitamento do potencial de energia renovável de capacidade reduzida."

"Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.

§ 1º - Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder Público:

I- preservar e restaurar os processos ecológicos essenciais e prover o manejo ecológico das espécies e ecossistemas;

II - preservar a diversidade e a integridade do patrimônio genético do País e fiscalizar as entidades dedicadas à pesquisa e manipulação de material genético;

III - definir, em todas as unidades da Federação, espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos, sendo a alteração e a supressão permitidas somente através de lei, vedada qualquer utilização que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua proteção;

IV - exigir, na forma da lei, para instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente, estudo prévio de impacto ambiental, a que se dará publicidade;

V - controlar a produção, a comercialização e o emprego de técnicas, métodos e substâncias que comportem risco para a vida, a qualidade de vida e o meio ambiente;

VI - promover a educação ambiental em todos os níveis de ensino e a conscientização pública para a preservação do meio ambiente;

VII - proteger a fauna e a flora, vedadas, na forma da lei, as práticas que coloquem em risco sua função ecológica, provoquem a extinção de espécies ou submetam os animais a crueldade.

§ 2º - Aquele que explorar recursos minerais fica obrigado a recuperar o meio ambiente degradado, de acordo com solução técnica exigida pelo órgão público competente, na forma da lei.

§ 3º - As condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitarão os infratores, pessoas físicas ou jurídicas, a sanções penais e administrativas, independentemente da obrigação de reparar os danos causados.

§ 4º - A Floresta Amazônica brasileira, a Mata Atlântica, a Serra do Mar, o Pantanal Mato-Grossense e a Zona Costeira são patrimônio nacional, e sua utilização far-se-á, na forma da lei, dentro de condições que assegurem a preservação do meio ambiente, inclusive quanto ao uso dos recursos naturais.

§ 5º - São indisponíveis as terras devolutas ou arrecadadas pelos Estados, por ações discriminatórias, necessárias à proteção dos ecossistemas naturais.

§ 6º - As usinas que operem com reator nuclear deverão ter sua localização definida em lei federal, sem o que não poderão ser instaladas."

Extrai-se do contexto legislativo supratranscrito que tanto a atividade de mineração quanto o meio ambiente mereceram proteção constitucional por parte do legislador em razão de sua essencialidade à vida humana.
A mineração representa hoje atividade indispensável à evolução sustentável do país, chegando a afirmar a doutrina que:

"A Mineração é uma atividade de utilidade pública e como tal deve ser reconhecida, pois é inimaginável a vida sem minerais, metais e compostos metálicos, essenciais para a vida das plantas, dos animais e dos seres humanos. O combate à fome depende da agricultura e esta dos fertilizantes. Também dependem de produtos minerais a habitação, o saneamento básico, as obras de infra-estrutura viária, os meios de transportes e de comunicação.
Para os padrões, métodos e processos de desenvolvimento econômico e social, com qualidade ambiental, hoje existentes no mundo, a disponibilidade de bens minerais é simplesmente essencial: não há progresso sem a mineração e seus produtos.
Como enfatiza o Banco Mundial:
'É quase impossível imaginar a vida sem minerais, metais e compostos metálicos. Dos 92 elementos que ocorrem naturalmente, 70 são metais; muitos são essências para a vida das plantas, dos animais e dos seres humanos. Estas substâncias fazem parte da atividade humana desde que pequenos pedaços de cobre foram martelados pela primeira vez e transformados em ferramentas simples, ao redor do ano 6000 a.C.
Atualmente, a sociedade precisa de minerais e metais para cada vez mais finalidades. Minerais industriais, como a mica, são componentes essenciais de materiais industriais avançados. A agricultura necessita de fertilizantes à base de minerais. A indústria depende dos metais para seus maquinários e de concreto para as fábricas necessárias à industrialização. Nenhuma aeronave, automóvel, computador ou aparelho elétrico funcionaria sem metais. O titânio é fundamental para motores de aeronaves. Um mundo sem o chip de silício, hoje, é inimaginável. Os metais continuarão a atender às necessidades das gerações futuras, através de novas aplicações nos setores eletrônica, telecomunicações e aeroespacial'."

Neste contexto, materializado conflito entre a atividade de mineração e a de preservação do meio ambiente, deverá o gestor público do Departamento Nacional de Produção Mineral avaliar, inicialmente, a necessidade de se assegurar o aproveitamento mineral na área objeto da unidade de conservação com fundamento nas peculiaridades do caso concreto.
A avaliação aludida no item anterior se apresenta indispensável considerando as competências atribuídas legalmente ao DNPM pela Lei 8.876, de 2 de maio de 1994 nos seguintes termos:

"Art. 3º - A Autarquia DNPM terá como finalidade promover o planejamento e o fomento da exploração e do aproveitamento dos recursos minerais, e superintender as pesquisas geológicas, minerais e de tecnologia mineral, bem como assegurar, controlar e fiscalizar o exercício das atividades de mineração em todo o território nacional, na forma do que dispõe o Código de Mineração, o Código de Águas Minerais, os respectivos regulamentos e a legislação que os complementa, competindo-lhe, em especial:

V - fomentar a produção mineral e estimular o uso racional e eficiente dos recursos minerais;"

II - Competência para criação de áreas de conservação pelas três esferas de governo

A criação de áreas de conservação pelas três esferas de governo encontra sustentação na Lei 9.985, de 18 de julho de 2000, que regulamenta o art. 225, § 1º, incisos I, II, III e VII da Constituição da República de 1988, e instituiu o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza - SNUC que afirma em seu art. 3º: "O Sistema Nacional de unidades de Conservação da Natureza - SNUC é constituído pelo conjunto das unidades de conservação federais, estaduais e municipais, de acordo com o disposto nesta lei."

III - Grupos e suas espécies de Unidades de Conservação segundo a Lei 9.985/2000

As unidades de conservação que compõem o SNUC, segundo o art. 7º da referida lei, dividem-se em dois grupos, com características específicas: Unidades de Proteção Integral e Unidades de Uso Sustentável.
As Unidades de Proteção Integral "São aquelas que têm por objetivo básico preservar a natureza, livrando-a, quanto possível, da interferência humana; nelas, como regra, só se admite o uso indireto racional dos seus recursos, isto é, aquele que não envolve consumo, coleta, dano ou destruição dos recursos naturais, com exceção dos casos previstos na própria Lei do SNUC."[1]
Depreende-se do conceito supratranscrito, que nas Unidades de Proteção Integral somente é admitido o uso indireto dos seus recursos naturais, tendo-se por uso indireto, segundo o art. 2º, IX da Lei do SNUC, "... aquele que não envolve consumo, coleta, dano ou destruição dos recursos naturais; ...".
As Unidades de Proteção Integral encontram-se elencadas no art. 8º da Lei 9.985/2000 redigido nos seguintes termos:

"Art. 8º - O grupo das Unidades de Proteção Integral é composto pelas seguintes categorias de unidade de conservação:
I - Estação Ecológica;
II - Reserva Biológica;
III - Parque Nacional;
IV - Monumento Natural;
V - Refúgio da Vida Silvestre."

Nestas unidades apenas o uso indireto dos atributos naturais é admitido, o que nos leva à conclusão de haver impossibilidade do desenvolvimento de atividades ligadas à mineração nos espaços geográficos correspondentes às Unidades de Proteção Integral e nas respectivas zonas de amortecimento.
Ademais, prescreve o art. 28 da Lei nº 9.985/2000 (Lei do SNUC) que:

"Art. 28 - São proibidas, nas unidades de conservação, quaisquer alterações, atividades ou modalidades de utilização em desacordo com os seus objetivos, o seu Plano de Manejo e seus regulamentos.
Parágrafo Único - Até que seja elaborado o Plano de Manejo, todas as atividades e obras desenvolvidas nas unidades de conservação de proteção integral devem se limitar àquelas destinadas a garantir a integridade dos recursos que a unidade objetiva proteger, assegurando-se às populações tradicionais porventura residentes na área as condições e os meios necessários para a satisfação de suas necessidades materiais, sociais e culturais."

Todas as atividades e obras desenvolvidas nas unidades de conservação do grupo das Unidades de Proteção Integral devem limitar-se àquelas destinadas a garantir a integridade dos recursos que a unidade objetiva proteger, até que seja elaborado o plano de manejo da unidade criada, e a atividade de mineração, por certo, não é uma atividade destinada a garantir a integridade dos recursos que as unidades de conservação buscam proteger.
Assim, como a mineração não é uma atividade que se destina em atingir na totalidade os objetivos buscados através da criação das Unidades de Proteção Integral, na esteira do art. 28, caput, da Lei nº 9.985/2000, restaria inviabilizada a extração de substâncias minerais em áreas correspondentes a quaisquer das categorias de unidades de conservação do grupo das Unidades de Proteção referida.
Situação diversa, no entanto, é a que diz respeito às Unidades de Uso Sustentável que são "... aquelas cujo objetivo básico é compatibilizar a conservação da natureza com o uso sustentável de parcela dos seus recursos naturais. Mais explicitamente, visam a conciliar a exploração do ambiente à garantia da perenidade dos recursos ambientais renováveis e dos processos ecológicos, mantendo a biodiversidade e os demais atributos ecológicos, de forma socialmente justa e economicamente viável."
O Grupo das Unidades de Uso Sustentável, segundo o art. 14 da Lei nº 9.985/2000, constitui-se das seguintes categorias:

"Art. 14.

I - Área de Proteção Ambiental;
II - Área de Relevante Interesse Ecológico;
III - Floresta Nacional;
IV - Reserva Extrativista;
V - Reserva de Fauna;
VI - Reserva de Desenvolvimento Sustentável; e
VII - Reserva Particular do Patrimônio Natural."

Nas Unidades de Uso Sustentável a atividade de mineração é admitida porque as limitações impostas pela lei que restringem a intervenção humana são menos severas sendo a exploração do ambiente permitida desde que feita de forma socialmente justa e economicamente viável.[2] Nessas categorias a atividade de mineração está permitida, muito embora subordinada ao atendimento de algumas condições legais.
Entende-se, assim, que a atividade de mineração está vedada em Unidades de Proteção Integral sendo, no entanto, admitida em Unidades de Uso Sustentável.
Ressalte-se, por oportuno, que no âmbito das Reservas Extrativistas - Unidades de Uso Sustentável - não se afigura possível o aproveitamento mineral tendo em vista a existência de previsão legal específica no art. 18, § 6º, da Lei 9.985/2000.
Desenvolvido este raciocínio e ponderando os reflexos produzidos na esfera da atividade de mineração em decorrência da criação de nova unidade de conservação, entende-se que este fato há de ser precedida de avaliação criteriosa conjunta dos órgãos envolvidos de modo a bem contrastar cabalmente os interesses envolvidos como a eventualidade de ocorrência mineral singular ou estratégica na área. A análise deve se realizar através do intercâmbio de informações entre as instituições competentes, quais sejam: Departamento Nacional de Produção Mineral - DNPM, Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis - IBAMA, Ministério de Minas e Energia - MME e Ministério do Meio Ambiente - MMA e órgãos ambientais estaduais e municipais.
Dada a incompatibilidade da coexistência das Unidades de Conservação de Proteção Integral bem como da Reserva Extrativista com o aproveitamento dos recursos minerais, há que se ponderar o tratamento a ser dado aos direitos minerários que porventura estejam a onerar a área objeto dessas unidades de conservação.

IV - Disciplina dos direitos minerários incidentes em área objeto de unidade de conservação

Assim, criada unidade de conservação por qualquer das esferas de governo competentes - art. 3º da Lei 9.985/2000 - os direitos minerários porventura incidentes em áreas situadas na unidade de conservação deverão ser analisados caso a caso nos termos seguintes:

Requerimento de Títulos Minerários:

Em área de Unidade de Conservação pré-existente ao requerimento

1.1. Unidade de Uso Sustentável

1.2. Unidade de Proteção Integral

Em área livre posteriormente objeto de criação de Unidade de Conservação

2.1. Unidade de Uso Sustentável

2.2 Unidade de Proteção Integral

II - Autorização de Pesquisa:

Em Unidade de Conservação pré-existente à outorga do alvará de pesquisa:

1.1. Unidade de Uso Sustentável

1.2. Unidade de Proteção Integral

Em Unidade de Conservação criada após a outorga do Alvará de Pesquisa:

2.1 Unidade de Uso Sustentável

2.2 Unidade de Proteção Integral

III - Requerimento de Lavra:

Em Unidade de Conservação pré-existente ao requerimento de lavra:

1.1. Unidade de Uso Sustentável

1.2. Unidade de Proteção Integral

Em Unidade de Conservação criada após o Requerimento de Lavra:

2.1. Unidade de Uso Sustentável

2.2. Unidade de Conservação de Proteção Integral

IV - Concessão de Lavra:

Em Unidade de Conservação pré-existente à Portaria de Lavra

.1 Unidade de Uso Sustentável

.2 Unidade de Proteção Integral

Em Unidade de Conservação criada após a concessão da Portaria de Lavra:

2.1 Unidade de Uso Sustentável

2.2. Unidade de Proteção Integral

V - Registro de Licença e Permissão de Lavra Garimpeira:

Em Unidade de Conservação pré-existente ao Registro de Licença ou à Permissão de Lavra Garimpeira (PLG):

1.2 Unidade de Proteção Integral

Em Unidade de Conservação criada após o Registro de Licença ou a Permissão de Lavra Garimpeira:

2.1. Unidade de Uso Sustentável

2.2. Unidade de Proteção Integral

VI - Registro de Extração:

Em Unidade de Conservação pré-existente ao Registro de Extração:

1.2 Unidade de Proteção Integral

Em Unidade de Conservação criada após o Registro de Extração:

2.1. Unidade de Uso Sustentável

2.2. Unidade de Proteção Integral

V - Forma de invalidação dos direitos minerários

Cabe anotar que a caducidade que se cuida in casu não é a caducidade prevista nos art. 63 e seguintes insertos no capítulo V - Das Sanções e Nulidades do Código de Mineração que se traduz numa sanção por descumprimento de obrigação por parte do administrado. Diversamente, a necessidade de se caducar os direitos minerários decorre da criação das unidades de conservação de proteção integral, com fundamento nos artigos 7º e 28 da lei do SNUC, ou seja, surge supervenientemente à sua outorga pelo Departamento Nacional de Produção Mineral não decorrendo de qualquer comportamento praticado pelo administrado.
Vale dizer, nessa esteira de raciocínio que, dentre os instrumentos disponíveis no ordenamento jurídico e na doutrina administrativa, a caducidade representa a forma mais adequada de retirada do mundo jurídico de ato administrativo praticado de forma válida e legal pela Administração Pública. No dizer de Diógenes Gasparini, a caducidade ocorre quando "a retirada funda-se no advento de nova legislação que impede a permanência da situação anteriormente consentida. Noutro dizer, significa a perda de efeitos jurídicos em virtude de norma jurídica superveniente contrária àquela que respaldava a prática do ato."[3]
Ressalte-se que, a caducidade dos direitos minerários pelo DNPM haverá de observar os princípios do contraditório e da ampla defesa expressamente previstos no art. 5º, inc. XXXV, da CR/88, razão pela qual deverá ser oportunizada ao interessado manifestação prévia nos autos no prazo de 10 (dez) dias, contados do recebimento de ofício com aviso de recebimento, em aplicação analógica do art. 59 da Lei 9.784, de 29 de janeiro de 1999, que disciplina os processos administrativos no âmbito da Administração Pública Federal.
Cuidando-se de invalidação de portaria de lavra, deverá o processo ser encaminhado ao Ministério de Minas e Energia para análise do caso pela autoridade competente para a prática do ato de caducidade.

VI - Direito à indenização

Considerando que a criação de unidades de conservação poderá levar à caducidade de direitos minerários, conforme hipóteses acima elencadas, há de se tecer alguns comentários acerca da necessidade de indenização desses direitos pelo Estado em prestígio ao princípio da segurança jurídica bem como ao direito adquirido que protege a estabilidade das relações.
A despeito de a criação de unidades de conservação não se enquadrar ipsis literis na situação fática tratada pelo art. 42 do Código Minerário, no âmbito desta norma o legislador estabeleceu um marco a partir do qual surgiria para o Estado a obrigação de indenizar o titular do direito minerário, qual seja: caso já tenha ocorrido a aprovação do relatório final de pesquisa. Assim, em utilização analógica do preceito legal citado, identificados os direitos minerários cuja fruição apresenta-se incompatível com a existência da unidade de conservação, farão jus a indenização aqueles titulares de direitos minerários que tenham ultrapassado a fase de aprovação do relatório final de pesquisa.
Uma vez autorizado o minerador à extração do recurso mineral já individualizado na fase de pesquisa, assiste-se à incorporação ao patrimônio deste da expectativa de exploração de todo o jazimento, prescrevendo o texto constitucional que o titular da concessão de lavra faz jus à propriedade do produto da lavra - art. 176.
Corrobora a possibilidade de invalidação dos direitos minerários mediante pagamento de indenização pelo Estado o fato de inexistirem direitos absolutos no âmbito do arcabouço normativo brasileiro.
Na atualidade, o direito de propriedade, no âmbito do qual buscam sustentação os direitos minerários, encontra proteção constitucional desde que esta atenda à função social - art. 5º, incs XXII e XXIII da CR/88. Com fins de assegurar a função social da propriedade, o legislador originário fez previsão, por exemplo, do instituto da desapropriação mediante pagamento de indenização. De forma análoga, considerando a existência de bem público cuja proteção restou priorizada em relação à exploração mineral, razoável a invalidação de direitos minerários já outorgados mediante pagamento de indenização quando cabível.
Sustentando a superação do caráter absoluto dos direitos, no caso específico do direito de propriedade o constitucionalista José Afonso da Silva afirma:

"Demais, o caráter absoluto do direito de propriedade, na concepção da Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão de 1789 (segundo a qual seu exercício não estaria limitado senão na medida em que ficasse assegurado aos demais indivíduos o exercício de seus direito), foi sendo superado pela evolução, desde a aplicação da teoria do abuso do direito, do sistema de limitações negativas e depois também de imposições positivas, deveres e ônus, até chegar-se à concepção da propriedade como função social, e ainda à concepção da propriedade socialista, hoje em crise."[4]

Dessa forma, apresenta-se possível a invalidação dos direitos minerários que impossibilitem a preservação do meio-ambiente - bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida [5] - mediante pagamento de indenização pelo Estado através da pessoa jurídica do poder público responsável pela criação da unidade de conservação nos termos do art. 3º da Lei 9.985, de 18 de julho de 2000.

CONCLUSÃO

Posto isso, sugere-se, que sejam os Chefes das unidades descentralizadas do Departamento Nacional de Produção Mineral cientificados deste entendimento jurídico, para que concedam tratamento jurídico aos direitos minerários que atualmente oneram ou venham a onerar áreas objeto de unidades de conservação nos termos das hipóteses elencadas na fundamentação.
Caso faça-se necessária a invalidação de portaria de lavra, deverá o processo ser encaminhado ao Ministério de Minas e Energia para análise do caso pela autoridade competente para a prática do ato de caducidade.

CRISTINA CAMPOS ESTEVES
Procuradora Federal em exercício junto ao DNPM

JENNY MAGNANI DE OLIVEIRA
Procuradora Federal em exercício junto ao DNPM

Brasília, 14 de julho de 2006.

ANA SALETT MARQUES GULLI
Procuradora Jurídica do Órgão de Execução da PGF junto ao DNPM

[Notas]

[1] Edis Milaré, Direito do Ambiente, 3ª edição, editora Revista dos Tribunais, 2004, pág. 246/47.

[2] Art. 2º, XI, da Lei do SNUC.

[3] CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. Ed. Lumen Júris, Rio de Janeiro, p. 143.

[4] DA SILVA, José Afonso. Curso de Direito Constitucional Positivo. Malheiros, 2000, São Paulo, p.275.

[5] Art. 225, caput, da CR/88.

Despacho

Referência: Processo DNPM nº 48400.000.788/2006

Interessado: Diretor de Fiscalização do DNPM

Assunto: Conflito entre a atividade de aproveitamento mineral e a preservação do meio-ambiente buscada pela criação de áreas de unidade de conservação

Brasília, 14 de julho de 2006