PARECER/PROGE Nº 173/2008-FMM

PARECER/PROGE Nº 173/2008-FMM

Referência: Processo nº 48400-000887/2008-00

Interessado: Procuradora Jurídica do Órgão de Execução da PGF junto ao DNPM

Assunto: Início da contagem dos prazos administrativos.

Ementa: Início da contagem de prazos administrativos.

1. Considerando que o Código de Mineração é omisso quanto às regras de contagem de prazo, os arts. 66 e 67 da Lei nº 9.784/99 podem ser integralmente aplicados aos prazos processuais previstos no diploma legal minerário, nos termos do art. 69 da Lei nº 9.784/99.

2. Os prazos do processo administrativo têm início na data da intimação oficial, excluindo-se da contagem o dia do começo e incluindo-se o do vencimento (art. 66, caput, da Lei nº 9.784/99).

3. Apesar de o art. 66 da Lei nº 9.784/99 não condicionar a data de início da contagem do prazo à existência de expediente na repartição pública, há que se aplicar, por analogia, a sistemática adotada nos demais ramos do direito processual, estampada especialmente no artigo o art. 184, § 1º, do Código de Processo Civil.

RELATÓRIO

1. O processo em referência foi instaurado em razão do Memo nº 220/2008/PROGE, expedido em 6/5/2008, pelo qual a Procuradora Jurídica do Órgão de Execução da PGF junto ao DNPM, Dra. Ana Salett Marques Gulli, solicita ao signatário a elaboração de "(...) parecer sobre início da contagem de prazos administrativos para fins de uniformização no âmbito desta autarquia." (fl. 2)

FUNDAMENTAÇÃO

2. O Código de Mineração e sua legislação correlata não prevêem expressamente a forma de contagem dos seus prazos legais. Todavia, a Lei nº 9.784/99, que pode ser aplicada de forma subsidiária aos processos minerários [1], trata da contagem dos prazos processuais no âmbito do processo administrativo federal em seus arts. 66 e 67 [2]. Tais regras, em linhas gerais, pouco se diferenciam daquelas específicas do processo civil. São regras comuns aos dois gêneros de prazos processuais, dentre outras:

(a) o início na data da intimação oficial, excluindo-se da contagem o dia do começo e incluindo-se o do vencimento (art. 66, caput); e

(b) a prorrogação do vencimento para o primeiro dia útil seguinte, caso o termo ad quem recaia sobre dia sem expediente ou que seja encerrado antes da hora normal (art. 66, § 1º).

3. Assim, em ocorrendo a intimação oficial em uma terça-feira, o primeiro dia do prazo a ser computado será quarta-feira (admitindo-se que ambas as datas correspondem a dias úteis). Caso o termo final recaia em um domingo, feriado ou qualquer outra data sem expediente ou expediente encerrado antes do horário normal, o vencimento fica prorrogado para o primeiro dia útil subseqüente. Essas regras valem tanto para a contagem dos prazos processuais no âmbito administrativo quanto dos prazos fixados no Código de Processo Civil - CPC.

4. Contudo, a verdade é que nem todas as regras sobre contagem de prazo que constam do CPC foram expressamente contempladas pela Lei nº 9.784/99. É o caso do art. 184, § 1º, do CPC, que determina que "os prazos somente começam a correr do primeiro dia útil após a intimação (art. 240 e parágrafo único)." Como se pode observar, o diploma processual civil faz ressalva expressa quanto à necessidade de que o dia de início da contagem do prazo processual seja o primeiro dia útil subseqüente à intimação. Já o art. 66 da Lei nº 9.784/99 afirma tão somente que "os prazos começam a correr a partir da data da cientificação oficial, excluindo-se da contagem o dia do começo (...)". Não faz, portanto, qualquer exigência expressa de que o "dia do começo" seja útil.

5. A definição do termo inicial da contagem do prazo processual administrativo é de especial importância. Para facilitar o entendimento, vamos assumir o exemplo hipotético de uma exigência a ser cumprida no prazo de sessenta dias, em que a intimação do interessado ocorreu em 2/2/2007 (sexta-feira) e o atendimento à exigência se deu em 4/4/2007.

6. Note que, se admitirmos a possibilidade de se iniciar a contagem dos prazos no processo administrativo em dia não-útil, concluir-se-á que o cumprimento da exigência foi intempestivo ("Hipótese I"). Por outro lado, se entendermos existir regra semelhante ao art. 184, § 1º, do CPC no âmbito do processo administrativo, fatalmente concluiremos pela tempestividade do cumprimento ("Hipótese II"), conforme quadro abaixo:

	intimação	termo inicial	termo final	atendim. exig.	conclusão
Hipótese I	2/2/2007 (sexta-feira)	3/2/2007 (sábado)	3/4/2007 (terça-feira)	4/4/2007 (quarta-feira)	cumprimento intempestivo
Hipótese II	2/2/2007 (sexta-feira)	5/2/2007 (segunda-feira)	5/4/2007 (quinta-feira)	4/4/2007 (quarta-feira)	cumprimento tempestivo

7. Nesse sentido, entendo que o art. 66 da Lei nº 9.784/99 não deve ser interpretado pela sua literalidade, mas de forma sistemática, dentro do contexto fático que permeia a questão. O fato é que, apesar de o texto legal não condicionar a data de início da contagem do prazo à existência de expediente na repartição pública, há que se aplicar, por analogia, a sistemática adotada nos demais ramos do direito processual.

8. Pode-se conceituar a analogia como um raciocínio lógico que visa o preenchimento de lacunas na lei, aplicando-se à determinada relação jurídica uma solução normativa já prevista para casos similares. É uma forma de integração de normas jurídicas por meio da qual se suprem omissões legislativas [3]. Segundo André Franco Montoro, "analogia consiste em aplicar a um caso não previsto, a norma que rege outro semelhante (...)".[4]

9. A aplicação analógica das normas jurídicas funda-se no princípio da igualdade jurídica, no sentido de que os casos similares devam ser regulados por normas semelhantes (ubi eadem ratio, ibi idem juris).

10. Em que pese a relevância da analogia enquanto forma de integração do Direito, é certo que sua aplicação exige o cumprimento de alguns requisitos, bem como pressupõe a existência de limitações, sob pena de o intérprete da lei usurpar a função privativa do legislador na elaboração das normas. Francesco Ferrara indica dois requisitos essenciais para a aplicação da integração analógica [5], quais sejam:

(a) omissão legislativa, ou seja, ausência de disposição normativa que regule a situação fática a se decidir; e

(b) igualdade jurídica essencial entre a situação tratada pela norma e o caso pendente de regulamentação. Observe que a identidade deve se referir a elementos essenciais que caracterizam ambos os fatos jurídicos. Isto é: deve haver igualdade da razão da norma (ratio iuris).

11. No caso dos autos, o primeiro requisito encontra-se presente. É verdade que a Lei nº 9.784/99 regula, ainda que de forma sucinta, a forma de contagem dos prazos no âmbito do processo administrativo. Contudo, a legislação em vigor é absolutamente silente quanto à hipótese de o começo do prazo recair em dia não útil, seja para permitir o início da contagem naquela data, seja para determinar a sua prorrogação ao primeiro dia útil subseqüente. Isto é, ela não regulamenta expressamente a hipótese, evidenciando a omissão legislativa.

12. Também entendo estar presente neste caso o segundo requisito. Os prazos processuais se justificam pela necessidade de organizar a seqüência de atos a serem praticados no processo. Com a fixação de tais prazos, homenageiam-se os princípios da celeridade e da continuidade processual. Assim, impede-se que os atos sejam praticados quando os interessados bem entenderem, sem qualquer ônus processual.

13. Assim, não vejo qualquer fundamento para se aplicar um entendimento distinto para prazos que possuem a mesma natureza jurídica (processual), ainda que um se refira ao processo civil e o outro envolva processo administrativo. Trata-se, na verdade, de uma regra ampla, aplicável a todo e qualquer procedimento jurídico, tal como se fosse um princípio geral de processo.

14. Na verdade, a regra atualmente contida no art. 184, § 1º, do CPC é fruto de construção jurisprudencial. Em 13/12/1963, o Supremo Tribunal Federal - STF, em sessão plenária, aprovou o Enunciado nº 310 da sua Súmula, cujo teor transcrevo abaixo:

"Súmula nº 310/STF: Quando a intimação tiver lugar na sexta-feira, ou a publicação com efeito de intimação for feita nesse dia, o prazo judicial terá início na segunda-feira imediata, salvo se não houver expediente, caso em que começará no primeiro dia útil que se seguir."

15. Observe que, em 1963, quando esse entendimento foi sumulado pelo STF, ainda vigorava no País o antigo Código de Processo Civil de 1939, que, ao tratar do assunto em seu art. 27, não trazia qualquer previsão nesse sentido:

"Art. 27. Na contagem dos prazos, salvo disposição em contrário, incluir-se-á o dia do começo e excluir-se-á o do vencimento. Si este cair em dia feriado, o prazo considerar-se-á prorrogado até o primeiro dia útil."

16. Como bem ressaltou o então Ministro Victor Nunes no voto que proferiu no julgamento dos Embargos ao Agravo de Instrumento nº 27.777, que serviu de precedente para a edição da referida súmula, "(...) nessa questão de prazo processual não está envolvido um problema de princípio, mas de ordem prática, que é da maior importância para as partes e para os advogados (...)".[6]

17. Buscava-se, então, uma uniformização de entendimentos. Atualmente, a regra da prorrogação do início da contagem do prazo encontra guarida em outros ramos do direito processual, como ocorre na justiça trabalhista. Nesse sentido, transcrevo a seguir os Enunciados nºs 1 e 262 do Tribunal Superior do Trabalho, respectivamente:

"PRAZO JUDICIAL (mantida) - Quando a intimação tiver lugar na sexta-feira, ou a publicação com efeito de intimação for feita nesse dia, o prazo judicial será contado da segunda-feira imediata, inclusive, salvo se não houver expediente, caso em que fluirá no dia útil que se seguir. Histórico: Redação original - RA 28/1969, DO-GB 21.08.1969"

"PRAZO JUDICIAL. NOTIFICAÇÃO OU INTIMAÇÃO EM SÁBADO. RECESSO FORENSE (incorporada a Orientação Jurisprudencial nº 209 da SBDI-1)
I - Intimada ou notificada a parte no sábado, o início do prazo se dará no primeiro dia útil imediato e a contagem, no subseqüente. (ex-Súmula nº 262 - Res. 10/1986, DJ 31.10.1986) (...)"

18. Não vejo razão, portanto, para não se aplicar a mesma regra ao processo administrativo em geral. Esse foi também o entendimento defendido por Luiz Eduardo Pascuim em artigo intitulado "Dos Prazos, Sanções e outras Disposições Finais (arts. 66 a 70)", parcialmente reproduzido abaixo:

"Em face dessa exclusão do dia do começo na contagem do prazo, este, quando em dia em que não haja expediente, passará a fluir do primeiro dia útil. Nesse diapasão, uma intimação realizada na sexta-feira terá como início do prazo a próxima segunda-feira. Caso não haja expediente (feriado, ponto facultativo, etc.), iniciar-se-á a contagem na terça-feira.
Assim também para o termo final do prazo.
Esta nos parece ser a melhor dicção do dispositivo no art. 184, §2º, do Código de Processo Civil e, conseqüentemente, do artigo em estudo.
Ao excluir a contagem do prazo o dia do começo e incluir o dia do vencimento, o legislador abraçou o critério adotado pelo Código de Processo Penal (art. 798,§ 1º), pelo Código de Processo Civil em seu art. 184, afastando-se, sem que estejamos equivocados, do previsto no art. 10 do Código Penal, no qual se vê o dia do início incluído na contagem e do vencimento excluído.
Tal critério, agasalhado pelo novel diploma, ao nosso juízo, afigura-se o mais coerente, e só seria preterido se se tratasse de prazos incertos no Código Penal que, amiúde, cuida da liberdade das pessoas."[7]

19. De fato, não há razão para não se adotar, por analogia, a mesma sistemática de contagem de prazos do processo civil para o processo administrativo. É evidente a existência da lacuna legal. Da mesma forma, o fundamento legal para a prorrogação do prazo processual é idêntico tanto para o processo civil comum quanto para o processo administrativo, qual seja: a irrazoabilidade de se iniciar a contagem do prazo sem assegurar ao interessado o acesso aos autos processuais. Segundo Iberê de Castro Dias, "(...) o relevante é saber se, no primeiro instante do início do prazo, bem como no último momento do final do prazo, a parte pode ter acesso ao expediente forense, para praticar o ato que lhe incumbe. Frise-se que o importante não é que a parte tenha acesso aos autos durante todo o período de tempo que recebeu para praticar o ato. Se fosse assim, sábados e feriados não teriam sido computados. (...)"

20. No caso do processo administrativo (em especial, nos procedimentos licitatórios), essa questão toma um contorno ainda mais relevante. Recentemente, no julgamento do RMS 23.546-6, a Primeira Turma do STF entendeu, por unanimidade, que "(...) nos procedimentos de licitação, o prazo recursal, que de regra é de 5 (cinco) dias, sempre úteis, se inicia apenas na data em que seja franqueada vista dos autos aos interessados, mas excluindo-se esse dia e incluindo-se o do vencimento." (RMS 235466/DF, Rel. Min. Cezar Peluso, j. em 20/9/2005, publicado no DJ de 7/10/2005, pp. 27). Na ocasião, o relator destacou no seu voto a doutrina de Marçal Justen Filho, que entende que o prazo somente corre em dias úteis no processo de licitação "(...) porque o particular não tem direito de retirar os documentos e os autos das instalações do órgão administrativo, diversamente do que se passa (em regra) com os prazos judiciais. O particular deve comparecer às instalações do órgão público para manusear, examinar e efetivar as anotações do processado (...)".

21. Enfim, parece-me, de fato, ser pouco razoável iniciar a contagem de um prazo processual em dia sem expediente no DNPM. A meu ver, o início da contagem do prazo depende da viabilidade prática para a execução do ato processual esperado. Ou seja: é imprescindível que o início do cômputo do prazo processual recaia em uma data na qual o seu atendimento já seja possível, após ser oportunizado ao interessado o acesso aos autos.

22. Observe que admitir entendimento contrário seria reconhecer a possibilidade, por exemplo, de existirem diferentes prazos para o adimplemento de mesmas obrigações legais, conforme a data da realização da intimação.

23. Ademais, considerando que a Lei nº 9.784/99 assegura a observância do critério da "adoção de formas simples, suficientes para propiciar adequado grau de certeza, segurança e respeito aos direitos dos administrados" (art. §2º, parágrafo único, IX), entendo que essa interpretação é a mais eficaz na prevenção de litígios, além de favorecer o prosseguimento regular dos processos minerários e das atividades minerárias.

CONCLUSÃO

24. Diante do exposto acima, conclui-se, em síntese, o seguinte:

(a) considerando que o Código de Mineração é omisso quanto às regras de contagem de prazo, os arts. 66 e 67 da Lei nº 9.784/99 podem ser integralmente aplicados aos prazos processuais previstos no diploma legal minerário, nos termos do art. 69 da Lei 9.784/99;

(b) os prazos do processo administrativo têm início na data da intimação oficial, excluindo-se da contagem o dia do começo e incluindo-se o do vencimento (art. 66, caput, da Lei nº 9.784/99); e

(c) apesar de o art. 66 da Lei nº 9.784/99 não condicionar a data de início da contagem do prazo à existência de expediente na repartição pública, há que se aplicar, por analogia, a sistemática adotada nos demais ramos do direito processual, estampada especialmente no artigo o art. 184, § 1º, do CPC.

25. Sugere-se, caso este parecer seja aprovado, que seja a Diretoria do DNPM, bem como os Chefes de Distritos, cientificados do posicionamento ora adotado.

26. Recomenda-se, também, a disponibilização e divulgação deste parecer jurídico no sítio do DNPM na Internet, com vistas a tornar público o entendimento exposto acima.

Brasília, 7 de maio de 2008.

FREDERICO MUNIA MACHADO
Assistente da Procuradoria Jurídica do DNPM para Assuntos Minerários
OAB/DF nº 20.258 SIAPE 01553385

[Notas]

[1] O artigo 69 da Lei nº 9.784/99 assegura a aplicação subsidiária da lei de processo administrativo federal nos procedimentos administrativos regidos por lei específica. Conclui-se, assim, que, inexistindo tratamento legal específico na legislação aplicável, as regras de contagem de prazo contidas na Lei nº 9.784/99 podem ser integralmente aplicadas aos prazos processuais previstos no Código de Mineração.

[2] "Art. 66. Os prazos começam a correr a partir da data da cientificação oficial, excluindo-se da contagem o dia do começo e incluindo-se o do vencimento.
§ 1º Considera-se prorrogado o prazo até o primeiro dia útil seguinte se o vencimento cair em dia em que não houver expediente ou este for encerrado antes da hora normal.
§ 2º Os prazos expressos em dias contam-se de modo contínuo.
§ 3º Os prazos fixados em meses ou anos contam-se de data a data. Se no mês do vencimento não houver o dia equivalente àquele do início do prazo, tem-se como termo o último dia do mês.
Art. 67. Salvo motivo de força maior devidamente comprovado, os prazos processuais não se suspendem."

[3] Como bem ressalta Francesco Ferrara, “por mais promissora e vigilante que seja a obra legislativa é impossível que todas as relações encontrem regulamentação jurídica especial, e que a plenitude da vida prática se deixe prender nas apertadas malhas dos artigos dum Código (...)” (Interpretação e Aplicação das Leis (traduzido por Manuel A. Domingues de Andrade). Coimbra: Armênio Amado – Editor Sucessor, 1978, 3ª ed., 1978, p. 156).

[4] MONTORO, André Franco. Introdução à Ciência do Direito. São Paulo: Revista dos Tribunais, 24ª ed. 1997, p. 381.

[5] op. cit., pp. 160-161.

[6] “Mas nunca se admitira que também o dia subsequente ao da intimação devesse ser igualmente útil, para ter início a fluência do prazo. Esse problema surgiu no antigo Distrito Federal primeiramente com o Decreto n.º 20.026, de 13 de julho de 1931, e depois com o Decreto-lei n.º 8.527, de 31 de dezembro de 1945, e se estendeu a todo o País com o advento da Lei n.º 1.408, de 9 de agosto de 1951, que instituiu o critério de não se iniciar a contagem em dia não-útil, de modo que os prazos decorrentes de intimação feitas em sábados somente começariam a fluir na segunda-feira ou no primeiro dia útil seguinte, se esta não o fosse nos lugares em que o expediente forense, no sábado, se encerrasse ao meio-dia. Além disso, determinava a lei que se acrescentasse um dia aos prazos resultantes de intimação divulgada pelo órgão oficial nos lugares em que este circulasse pela tarde (v. o n.º 94).
Editada a lei, começou-se a disputar sobre os efeitos das intimações publicadas em sextas-feiras, considerando a inexistência de expediente forense aos sábados. JOSÉ FREDERICO MARQUES esposou a boa doutrina ao se pronunciar a respeito: “se o termo a quo cair na sexta-feira é claro que não se aplica o citado dispositivo, pois não se confunde início do prazo com início da contagem do prazo. Sua opinião, porém, não prevaleceu, pois o Supremo Tribunal, conforme palavras da exposição de Motivos ao Anteprojeto (n.º 4), “pôs esplêndido remate a hesitações e dúvidas”, do que resultou a Súmula 310.
A regra da Súmula é que inspirou o legislador, pois o Anteprojeto (art. 203( e o Projeto (art. 189) eram omissos.
O parágrafo provém de sugestão do Desembargador e Prof. ATHOS GUSMÃO CARNEIRO, do Rio Grande do Sul, apresentada pelo Senador NÉLSON CARNEIRO, assim redigida: “Os prazos somente começam a correr a partir do primeiro dia útil após a citação, notificação ou intimação.” Acolhendo-a e alterando-a, o Relator-Geral do Projeto no Senado, Senador ACCIOLY FILHO, deu-lhe a redação com que figura no texto, fundado nestas considerações: “a Súmula 310 se refere apenas às sextas-feiras e em função da Lei 1.408/51. O que a ementa propõe é a aplicação desse entendimento em véspera de feriados.”
Nenhum prazo, portanto, terá sua contagem com dia não-útil. Se a intimação ocorreu em véspera de feriado, domingo, início de férias ou de recesso, ou em dia que não haja expediente normal no fórum, o prazo terá a contagem instaurada no primeiro dia útil subsequente. Aplica-se a mesma regra aos casos de o órgão oficial circular à tarde, pois a intimação pela imprensa oficial feita em véspera de feriado, a contagem do prazo fluirá a partir do primeiro dia útil seguinte (v. o n.º 94).
Essa liberalização na contagem dos prazos é devida à interpretação jurisprudencial emanada do Supremo Tribunal.” (ARAGÃO, E. D. Moniz de. Comentários ao Código de Processo Civil (Lei n.º 5.869, de 11 de janeiro de 1973). Rio de Janeiro: Forense, 1976, 2ª ed. rev. e atual., vol. II, pp. 129-131)

[7] PASCUIM, Luiz Eduardo. “Dos Prazos, Sanções e outras Disposições Finais (arts. 66 a 70)”. In: Comentários à Lei Federal de Processo Administrativo (Lei nº 9.784/99). Lúcia Valle Figueiredo (coord.). Belo Horizonte: Fórum, 2004, p. 263.

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DESPACHO

Referência: Processo nº 48400-000887/2008-00

Interessado: Procuradora Jurídica do Órgão de Execução da PGF junto ao DNPM

Aprovo o PARECER/PROGE nº 173/2008-FMM nos termos da sua fundamentação.

Encaminhem-se os autos à Diretoria-Geral com sugestão de que o parecer mencionado acima seja aprovado com força normativa no âmbito do DNPM. Recomenda-se, ainda, a adoção das providências descritas nos itens 25 e 26 da referida manifestação jurídica.

Brasília, 18 de junho de 2008.

ANA SALETT MARQUES GULLI
Procuradora Jurídica do Órgão de Execução da PGF junto ao DNPM

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DESPACHO

Referência: Processo nº 48400-000887/2008-00

Interessado: Procuradora Jurídica do Órgão de Execução da PGF junto ao DNPM

Aprovo com força normativa no âmbito do DNPM o PARECER/PROGE nº 173/2008-FMM e determino a adoção das providências descritas abaixo:

(a) a expedição de memo-circular à Diretoria do DNPM e aos Chefes de Distritos cientificando-os do posicionamento adotado no parecer supramencionado; e

(b) a disponibilização e divulgação do PARECER/PROGE nº 173/2008-FMM no sítio do DNPM na Internet, com vistas a torná-lo público.

Brasília, 19 de junho de 2008.

MIGUEL ANTONIO CEDRAZ NERY
Diretor-Geral