PARECER Nº 38/2012/FM/PROGE/DNPM

PARECER Nº 38/2012/FM/PROGE/DNPM

PROCESSO Nº 48400-000024/2007-61
INTERESSADO: DNPM/RJ
ASSUNTO: Contagem dos prazos previstos na legislação minerária em vigor.

Prazos previstos no Código de Mineração e na legislação correlata. Classificação e contagem. Uniformização de entendimentos no âmbito do DNPM.

I. A grande maioria dos prazos fixados no Código de Mineração e na legislação correlata é processual; alguns poucos possuem natureza decadencial; e não há qualquer prazo cujo decurso implique a ocorrência de prescrição.

II. No âmbito do direito minerário, a contagem dos prazos processuais e decadenciais submete-se às regras dos art. 66 e 67 da Lei nº 9.784/99 e subsidiariamente, por analogia, à sistemática adotada no art. 184, § 1, do Código de Processo Civil.

III. Os prazos de vigência dos títulos minerários têm natureza singular e, quando fixados em anos ou meses, são contados de data a data, não importando se a outorga ocorreu em véspera de dia não-útil ou o vencimento recaia em dia sem expediente administrativo.

IV. O relatório final de pesquisa deve ser apresentado dentro do prazo de vigência do alvará. Porém, por se tratar de prazo processual, considera-se que o termo final para apresentação do relatório final de pesquisa é automaticamente prorrogado para o dia útil imediatamente posterior caso o vencimento do alvará de pesquisa ocorra em dia sem expediente administrativo. Em havendo a prorrogação automática do termo final e, ainda assim, não for apresentado o relatório final de pesquisa, considerar-se-á a área livre para novos requerimentos a partir do dia útil imediatamente seguinte ao termo final prorrogado.

V. O prazo para apresentação do pedido de prorrogação do prazo de pesquisa é processual e deve ser contado de forma regressiva em conformidade com as regras dos artigos 66 e 67 da Lei nº 9.784/99. Assim, se o vencimento da autorização de pesquisa cair em uma segunda-feira (dia útil), o início da contagem do prazo do art. 22, III, "b", do Código de Mineração ocorrerá no dia imediatamente anterior (domingo); mas se o termo final coincidir com um dia não útil, deve-se considerá-lo prorrogado para o dia útil imediatamente posterior.

VI. O prazo de um ano para requerer a lavra não possui natureza decadencial, mas processual.

VII. O prazo de sessenta dias estabelecido no art. 23, § 50, Dec. nº 98.812/90 e o prazo de um ano para anulação da concessão de lavra ou da autorização de pesquisa são decadenciais.

RELATÓRIO

1. O processo em referência foi instaurado em razão do Memo. nº 087CHDST/2006, pelo qual o Chefe-Substituto do antigo 90 Distrito do DNPM, no Estado do Rio de Janeiro, sugere ao Diretor da extinta Diretoria de Outorga e Cadastro Mineiro do DNPM que seja apreciada a questão da contagem dos prazos previstos no Código de Mineração visando à padronização dos entendimentos mediante regulamentação interna do tema. (fl. 02).

FUNDAMENTAÇÃO

2. Um dos temas que mais suscita dúvidas entre os estudiosos e operadores do Direito é, sem dúvida alguma, a definição da natureza jurídica dos prazos legais. Se o tema é bastante desafiador, maior ainda é a sua importância, uma vez que a natureza atribuída a determinado prazo é que determinará as regras e o próprio ramo do direito a que está submetido.

3. Especificamente no que se refere aos prazos contidos na legislação minerária, o problema é ainda maior, pois a doutrina especializada é escassa e os entendimentos são diversos. Não são raros os casos em que atos processuais são praticados em datas próximas ao término dos prazos, impondo dúvida sobre a sua tempestividade. Dessa forma, faz-se necessária, de fato, a fixação de uma interpretação uniforme no âmbito do DNPM, em homenagem, inclusive, aos princípios da segurança jurídica e da proteção à confiança.

4. Pode-se dizer, como regra geral, que os prazos legais para a prática de atos jurídicos podem ter natureza material [1] - prazos prescricionais e decadenciais - ou formal - prazos processuais. Conforme será exposto mais adiante, a grande maioria dos prazos fixados no Código de Mineração e na legislação correlata é processual; alguns poucos possuem natureza decadencial; e não há nenhum prazo cujo decurso implique a ocorrência de prescrição.

5. Apesar do que foi dito acima e com vistas a facilitar a compreensão do raciocínio a ser exposto neste parecer, parece-me conveniente traçar, inicialmente, as características de cada um dos fenômenos jurídicos envolvidos, inclusive a prescrição, bem como a forma de contagem dos prazos a eles relacionados. Somente ao final será realizado o exame específico dos principais prazos fixados na legislação minerária em vigor.

I. PRESCRIÇÃO E DECADÊNCIA:

6. A distinção entre prescrição [2] e decadência já foi objeto de inúmeros estudos, os quais, quase sempre, não alcançaram respostas satisfatórias. De fato, a dificuldade é grande. Porém, a verdade é que a falibilidade desses estudos decorre, em regra, da escolha equivocada dos critérios a serem adotados, quase sempre embasados nos efeitos jurídicos gerados e não na essência de tais fenômenos.

7. Assim, para diferenciá-los, costumou-se afirmar que a prescrição atinge a ação e a decadência o direito substantivo. É certo que existe uma parcela de verdade nessa afirmação [3]. Todavia, por se fundarem unicamente nos efeitos jurídicos dos institutos, tais critérios carecem de embasamento científico.[4]

8. Ciente dessa dificuldade, Agnelo Amorim Filho propôs um critério de distinção, dotado de base científica, que tem sido bem aceito no meio jurídico [5]. O próprio Código Civil adotou o critério de Agnelo Amorim Filho, a exemplo do que já havia sido feito nos artigos 26 e 27 do Código de Proteção e Defesa do Consumidor.[6]

9. O critério científico de Agnelo Amorim Filho se desenvolve a partir da doutrina de Giuseppe Chiovenda, que classifica os direitos subjetivos em (a) direitos subjetivos a uma prestação e (b) direitos potestativos (direitos de sujeição - sem prestação correspondente). A primeira categoria refere-se aos direitos que, para se realizarem, exigem uma contraprestação positiva (dar ou fazer) ou negativa (abster-se) do sujeito passivo. É o caso dos direitos pessoais e dos direitos reais.

10. Já os direitos potestativos não implicam a criação de qualquer obrigação para outrem. Trata-se, na verdade, de direitos que a lei assegura a determinadas pessoas para influir na esfera jurídica de outra pessoa, sem o concurso da vontade da última. Como se vê, o elemento principal dos direitos potestativos não é a presença de uma prestação correspondente (dar, fazer, abster-se), mas a existência da sujeição (criar, extinguir, modificar). Daí se dizer, também, que os direitos potestativos são insuscetíveis de violação. Sobre o assunto, explica agnelo Amorim Filho:

"Da exposição feita acima se verifica facilmente que uma das principais características dos direitos potestativos é o estado de sujeição que o seu exercício cria para outra ou outras pessoas, independentemente da vontade destas últimas, ou mesmo contra sua vontade. Assim, por exemplo, o mandatário, o donatário e os outros condôminos, sofrem os efeitos da extinção do mandato, da doação, e da comunhão, sem que possam se opor a realização dos atos que produziram aqueles efeitos. Nem máximo a pessoa que sofre a sujeição pode, em algumas hipóteses, se opor a que o ato seja realizado de determinada forma, quando os demais condôminos não concordam com a divisão amigável." [7]

11. A sujeição também é o elemento que também diferencia os direitos potestativos das faculdades jurídicas. A venda de um bem imóvel, por exemplo, é uma faculdade jurídica, pois qualquer proprietário pode vender seu bem imóvel. Observe que não há nela qualquer relação de sujeição entre vendedor e comprador. A venda só se concretiza se o comprador concordar com o negócio. O poder de se adentrar a esfera jurídica de outrem sem a sua aquiescência é, inevitavelmente, um direito potestativo.

12. Segundo Agnelo Amorim Filho, os direitos potestativos podem ser exercidos de três formas: (a) independentemente de uso da via judicial e sem a concordância do sujeito passivo (exemplo: direito de revogação de mandato); (b) independentemente do uso da via judicial, se houver a concordância do sujeito passivo; se não aquiescer, deve-se recorrer à via judicial para o exercício do direito (exemplo: o direito do doador de revogar a doação); (c) necessariamente pela via judicial (exemplo: direito de invalidar casamento anulável)[8]

13. Com base nessa classificação dos direitos subjetivos, Chiovenda identificou, conforme o tipo de provimento judicial pleiteado, três tipos de ações judiciais: as declaratórias, as condenatórias e as constitutivas [9]. Nesse sentido, as ações condenatórias correspondem a uma forma de proteção dos direitos suscetíveis de violação (direitos a uma prestação). Já as ações constitutivas constituem meio de exercício dos direitos potestativos e visam à criação, à modificação ou à extinção de relações jurídicas. Por fim, as ações declaratórias visam à obtenção de uma certeza jurídica (existência ou inexistência de relação jurídica).[10]

14. Retomando o tema da prescrição e da decadência, tais institutos têm por fundamento a necessidade de se estabelecer um limite temporal às relações jurídicas incertas. Busca-se a imposição da segurança jurídica e da paz social. Segundo José de Moura Rocha, esse tipo de fenômeno decorre da possibilidade de se tornarem as forças do Direito elementos contrários ao próprio Direito, exigindo, portanto, a estabilização de tais relações jurídicas inseguras.[11] Com efeito, em ocorrendo a violação de um direito, a lei impõe que a reclamação em juízo seja efetuada em um determinado prazo prescricional. Da mesma forma, ao assegurar um direito potestativo, a lei exige que tal direito seja exercido em um determinado prazo decadencial, sob pena de extinção.

15. Conclui-se, a partir da linha de pensamento exposta acima, que as ações condenatórias, que envolvem direitos a uma prestação, possuem correlação direta com a prescrição, enquanto as ações constitutivas, que veiculam direitos potestativos, relacionam-se com a decadência. Por isso que se afirma que o termo inicial de um prazo prescricional é a violação do direito material (princípio da actio nata). Enquanto inexistir a violação, não há pretensão e, portanto, não se pode iniciar a contagem do prazo prescricional. Conclui-se, assim que: (a) o termo a quo do prazo prescricional coincide com o nascimento da ação, e (b) que a prescrição só se aplica às ações condenatórias.

16. O mesmo raciocínio deve ser aplicado à decadência. Em que pese inexistir um vínculo entre direito potestativo e prestação, o fato é que a sujeição da esfera jurídica de outrem à vontade do titular de um direito potestativo pode acarretar, também, uma intranquilidade não desejada. Assim, a lei estabelece prazos decadenciais para o exercício de alguns direitos potestativos.

17. Como visto acima, a ação condenatória visa proteger os direitos a uma prestação. Sendo tal direito lesionado, o titular do direito a uma prestação deverá se valer, impreterivelmente, da ação judicial para obter a reparação. Ocorrendo a prescrição, o titular não poderá mais se valer da via judicial. Diz-se, assim, que a prescrição fulmina o direito de ação (ou a pretensão) do titular do direito material.[12]

18. Já os direitos potestativos podem ser exercidos, conforme sua categoria, pela via judicial (que será necessariamente uma ação constitutiva) ou não. Por isso se dizer que a decadência não atinge a ação em si, mas diretamente o direito potestativo.[13]

19. Note-se que as ações declaratórias não se submetem nem à prescrição e nem à decadência, uma vez que não impõem prestações e nem sujeições. Por simplesmente objetivarem a certeza jurídica, tais ações são imprescritíveis.

II. PRAZOS PROCESSUAIS:

20. Se os prazos decadenciais e prescricionais encontram sua razão de ser na segurança jurídica, na paz social e na estabilização das relações, os prazos processuais possuem fundamento um pouco diverso. A fixação de limites específicos e predeterminados de tempo se justifica pela necessidade de organizar a sequência de atos a serem praticados no processo a fim de se assegurar o seu curso regular. Com a fixação de tais prazos, homenageiam-se os princípios da celeridade e da continuidade processual. Assim, impede-se que os atos sejam praticados quando os interessados bem entenderem, sem qualquer ônus processual.

21. Os prazos processuais estão intimamente ligados ao instituto da preclusão [14], especificamente à preclusão temporal. A preclusão pode ser definida como a perda de um direito processual por não exercício ou exercício tardio (preclusão temporal)[15], por seu exercício anterior, não podendo ser repetido (preclusão consumativa) ou pela prática de ato incompatível com o direito processual (preclusão lógica).

22. Cristina Ferraz bem adverte que a preclusão não corresponde à sanção ou à penalidade decorrente do descumprimento de uma obrigação processual. Trata-se, na verdade, de uma consequência da inobservância de um ônus processual (se a inércia é da parte). Ou seja, com a preclusão, surgem efeitos negativos ou desvantagens processuais para o interessado, contudo, inexiste uma violação ao direito em si.[16]

23. Como se pode observar, a preclusão temporal está ligada aos prazos processuais assim como a prescrição e a decadência se relacionam com os prazos de natureza material. Ou seja, os três institutos constituem, de uma forma ou de outra, um modo de extinção de direitos potestativos (decadência), de pretensões (prescrição) ou de faculdades processuais (preclusão temporal), em razão do seu não exercício no período de tempo determinado na lei.

III. FORMA DE CONTAGEM DOS PRAZOS LEGAIS:

24. No âmbito do processo administrativo federal, a contagem dos prazos processuais foi tratada nos artigos 66 e 67 da Lei nº 9.784/99 [17] e pouco se diferencia das regras específicas do processo civil [18].

25. Assim, os prazos processuais começam a correr a partir da data da intimação oficial, excluindo-se da contagem o dia do começo e incluindo-se o do vencimento (art. 66, caput). Caso o termo final recaia em dia sem expediente ou que seja encerrado antes da hora normal, o vencimento é prorrogado para o primeiro dia útil seguinte (art. 66, § 1º). Ademais, os prazos fixados em dia são contados de modo contínuo e os estabelecidos em meses ou anos contados de data a data. Se no mês do vencimento não houver o dia equivalente àquele do início do prazo, tem-se como termo final o último dia do mês (art. 66, §§ 2º e 3º). Além disso, no âmbito administrativo, os prazos processuais não se suspendem, exceto se comprovado motivo de força maior (art. 67).

26. Deve-se ressaltar que esta Procuradoria-Geral proferiu recentemente Parecer/PROGE nº 173/2008-FMM, aprovado com força normativa pelo Diretor-Geral DNPM, cuja ementa transcrevo abaixo:

"Início da contagem de prazos administrativos.

1. Considerando que o Código de Mineração é omisso quanto às regras de contagem de prazo, os arts. 66 e 67 da Lei nº 9.784/99 podem ser integralmente aplicados aos prazos processuais previstos no diploma legal minerário, nos termos do art. 69 da Lei nº 9.784/99.
2. Os prazos do processo administrativo têm início na data da intimação oficial, excluindo-se da contagem o dia do começo e incluindo-se o do vencimento (art. 66, caput, da Lei nº 9.784/99).
3. Apesar de o art. 66 da Lei nº 9.784/99 não condicionar a data de início da contagem do prazo à existência de expediente na repartição pública, há que se aplicar, por analogia, a sistemática adotada nos demais ramos do direito processual, estampada especialmente no artigo o art. 184, § 1º, do Código de Processo Civil."

27. A Lei nº 9.784/99 somado ao entendimento contido no parecer jurídico referido acima equacionaram boa parte das dúvidas existentes quanto à forma de contagem dos prazos processuais no âmbito dos processos minerários. A meu ver, a aprovação em caráter normativo e a disponibilização do Parecer/PROGE nº 173/2008-FMM no sítio do DNPM na Internet, respectivamente, uniformizou e deu transparência ao posicionamento da autarquia sobre o tema, garantindo maior segurança jurídica aos processos minerários.[19]

28. Por outro lado, o Código Civil, apesar de tratar pormenorizadamente dos fenômenos da decadência e da prescrição, não traz regras específicas sobre a forma de contagem dos prazos de caráter material (decadenciais e prescricionais) fixados em lei. O Título IV, do Livro III, da Parte Geral do Código Civil é integralmente dedicado à prescrição e à decadência, trazendo desde disposições gerais sobre os referidos fenômenos jurídicos (como a possibilidade ou não de renúncia) a regras estabelecendo as causas de impedimento, interrupção e suspensão dos prazos prescricionais. Contudo, talvez com o objetivo precípuo de sanar as históricas dúvidas sobre a natureza jurídica dos prazos fixados na legislação civil comum (se prescricionais ou decadenciais), o legislador se preocupou pouco em tratar dos critérios de contagem de tais prazos.

29. É verdade que o art. 132 do Código Civil, cujo teor transcreve-se abaixo, dispõe sobre cômputo de prazos. Todavia, o referido dispositivo foi alocado no título atinente aos negócios jurídicos, o que me leva a crer que somente deverá ser aplicado na contagem dos prazos convencionais, e não dos prazos fixados em lei.

"Art. 132. Salvo disposição legal ou convencional em contrário, computam-se os prazos, excluído o dia do começo, e incluído o do vencimento.
§ 1º Se o dia do vencimento cair em feriado, considerar-se-á prorrogado o prazo até o seguinte dia útil.
§ 2º Meado considera-se, em qualquer mês, o seu décimo quinto dia.
§ 3º Os prazos de meses e anos expiram no dia de igual número do de início, ou no imediato, se faltar exata correspondência.
§ 4º Os prazos fixados por hora contar-se-ão de minuto a minuto."

30. Especificamente no caso dos processos minerários, o cômputo do prazo decadencial adquire grande importância, pois, conforme dito acima, o Código de Mineração e a legislação correlata em vigor não prevêem qualquer prazo prescricional, mas fixam alguns prazos decadenciais. Assim sendo, a nossa análise, quanto à contagem desse tipo de prazo legal, se restringirá ao prazo de natureza decadencial.

31. Observa-se que há certa resistência dos operadores do direito em reconhecer maior elasticidade à forma de contagem dos prazos decadenciais. Muitos acreditam na impossibilidade, por exemplo, de se aplicar a esse tipo de prazo a regra da prorrogação, para o dia útil subsequente, do termo final do prazo, caso este recaia em dia sem expediente.

32. Particularmente, acredito que duas questões interligadas levam os operadores do direito a essa conclusão. A primeira envolve a redação do art. 207 do Código Civil, que afasta a aplicação, para os prazos decadenciais, das causas que impedem, suspendem ou interrompem a prescrição [20].

33. A segunda questão está relacionada à leitura - a meu ver, equivocada - que se costuma fazer da definição de prazo peremptório. Ensina a doutrina que peremptórios são os prazos que não admitem redução ou ampliação (prorrogação) por iniciativa das partes. Opõem-se, portanto, à ideia de prazos dilatórios, que podem ser alterados por vontade das partes. Sobre o assunto, Alexandre Freitas Câmara explica o seguinte:

"Dividem-se os prazos processuais em peremptórios e dilatórios. Estes últimos podem ser dilatados ou reduzidos por comum acordo das partes. A convenção deverá ser apresentada em juízo antes do vencimento do prazo, e fundar-se em motivo legítimo, cabendo ao juiz fixar o novo vencimento. Os prazos peremptórios, por sua vez, não podem ser alterados pela vontade das partes. Exemplo de prazo dilatório é o do oferecimento da resposta ao réu. Exemplo de prazo peremptório é o de que dispõem as partes para apresentação do rol de testemunhas."[21]

34. Como se pode observar, trata-se de uma classificação de prazos processuais. Todavia, o critério de classificação segundo a peremptoriedade também tem sido aplicado aos prazos materiais. Nesse contexto, a doutrina prevalecente afirma que o prazo decadencial fixado em lei classifica-se como peremptório. Nesse sentido, ensina Humberto Theodoro Júnior:

"O prazo decadencial, como já afirmado, faz parte do próprio direito potestativo. Nasce junto com ele, como um dos seus elementos formativos. O titular adquire um direito que vigorará por determinado tempo, dentro do qual haverá de ser exercido sob pena de extinguir-se. É diferente do prazo prescricional que nasce não do direito da parte, mas de sua violação. Refere-se à prestação de exigir a pretensão inadimplida, pretensa essa que tem prazo de exercício próprio, distinto daquele que eventualmente tenha vigorado para cumprimento da obrigação. Daí por que o decurso do prazo prescricional faz extinguir a pretensão, sem desconstituir o direito do credor, enquanto o transcurso do prazo de caducidade aniquila o próprio direito. Ora, sendo o aludido prazo decadencial e, desta forma, insuscetível de sofrer suspensão, interrupção ou dilatação, consoante pregou o responsável pelo atual CPC, pode-se concluir, outrossim, que o mesmo é um prazo peremptório." (grifei)

35. Não há dúvida quanto ao acerto dessa afirmação. De fato, a decadência fixada em lei tem caráter peremptório, pois não admite alteração.

36. Com base nessa premissa (prazo decadencial é peremptório e, portanto, improrrogável), surgem alguns argumentos - a meu ver, equivocados - que sugerem que o termo final dos prazos peremptórios (e, com efeito, os decadenciais), caso recaiam em dia sem expediente, não podem ser automaticamente prorrogados para o primeiro dia útil subsequente. Com o devido respeito àqueles que defendem essa conclusão, minha opinião é diametralmente oposta.

37. O fato é que a inalterabilidade do prazo peremptório deve ser observada com cautela. Isso porque, ao contrário do que alguns pensam, essa rigidez típica do prazo peremptório refere-se exclusivamente à convenção das partes. Isto é, o prazo peremptório não admite redução ou prorrogação por vontade das partes. Todavia, existe a possibilidade de que esse prazo seja alterado por determinação judicial, por exemplo [22]. É o que se infere do art. 182 do Código de Processo Civil, cujo teor transcrevo abaixo:

"Art. 182. É defeso às partes, ainda que todas estejam de acordo, reduzir ou prorrogar os prazos peremptórios. O juiz poderá, nas comarcas onde for difícil o transporte, prorrogar quaisquer prazos, mas nunca por mais de 60 (sessenta) dias.
Parágrafo único. Em caso de calamidade pública, poderá ser excedido o limite previsto neste artigo para a prorrogação de prazos."

38. Do mesmo modo, nada impede que, caso o termo ad quem recaia em dia sem expediente, a data final seja automaticamente prorrogada para o primeiro dia útil subsequente, nos termos do art. 184 do Código de Processo Civil e do art. 132 do Código Civil. Esse raciocínio é amplamente adotado nos casos dos prazos processuais peremptórios [23] e, por isso, não vejo razão para não aplicá-lo aos prazos decadenciais.

39. Assim, não obstante a existência de doutrina [24] e de alguns precedentes judiciais em sentido contrário [25], inclusive do Supremo Tribunal Federal [26], o entendimento predominante - e, a meu ver, o correto - é pela possibilidade de aplicação das regras de contagem de prazos estabelecidas no Código de Processo Civil também aos prazos decadenciais. Nesse sentido, transcrevo as seguintes ementas:

CONSTITUCIONAL. MANDADO DE SEGURANÇA. DECADÊNCIA. Lei 1.533/51, art. 18. I. - A publicação do ato impugnado no 'Diário Oficial' constitui o termo inicial do prazo de cento e vinte dias para impetrar mandado de segurança (Lei 1.533/51, art. 18), contando-se o prazo a partir do primeiro dia útil seguinte à publicação. II. - Precedentes do STF: MS 21.356-AgR/DF, Brossard, Plenário, 12.9.91, RTJ 140/73; MS 22.303/RJ, Velloso, Plenário. III. - Mandado de segurança não conhecido. Agravo não provido. (STF - MS 24505 AgR, Relator Min. Carlos Velloso, Tribunal Pleno, Julgado em 23/10/2003, DJ 14-11-2003, p. 12)

Prazo - Artigo 125, § 1º do Código Civil - o artigo 125, § 1º do C.C. firma princípio geral a ser obedecido: se o termo final de prazo recair em dia não útil, prorrogar-se-á até o primeiro dia útil seguinte, mesmo que seja de decadência dito prazo. ERE conhecidos, mas rejeitados. (STF - RE 86741 EDv, Relator Min. Néri da Silveira, Relator p/ Acórdão Min. Oscar Corrêa, Tribunal Pleno, DJ de 16/3/1984, p. 3444)

AGRAVO REGIMENTAL. PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. PRAZO DECADENCIAL. TERMO FINAL. FERIADO. PRORROGAÇÃO DO PRAZO. PRECEDENTES. 1. O prazo decadencial para impetração do mandado de segurança, na hipótese do termo final ocorrer em um feriado forense, é prorrogado para o primeiro dia útil seguinte. 2. Agravo desprovido. (STJ - AgRg no REsp 681751/GO, Rel. Ministra Laurita Vaz, Quinta Turma, julgado em 08/11/2007, DJ 03/12/2007 p. 353)

Civil e processual civil. Locação comercial. Ação renovatória. Prazo decadencial. Art. 51, § 5º da Lei 8.245/91. - Embora seja de decadência o prazo para a propositura da ação renovatória de locação comercial, previsto no art. 51, § 5º da Lei nº 8.245/91, na hipótese de recair o termo final para o ingresso em juízo recair em dia não útil, será prorrogado ao primeiro dia útil seguinte, nos termos do art. 125, do Código Civil Brasileiro e 184, do Código de Processo Civil. - Precedente deste Tribunal. - Recurso parcialmente conhecido e, nesta extensão, provido. (STJ - REsp 200426/RJ, Rel. Ministro Vicente Leal, Sexta Turma, julgado em 20/03/2001, DJ 09/04/2001 p. 390)

PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO RESCISÓRIA. DECADÊNCIA. TÉRMINO DO PRAZO EM DIA NÃO ÚTIL. PRORROGAÇÃO. - Ainda que decadencial, o prazo para ajuizamento da ação rescisória prorroga-se para o primeiro dia útil. (STJ - AgRg no REsp 747308/DF, Rel. Ministro Humberto Gomes De Barros, Terceira Turma, julgado em 01/03/2007, DJ 19/03/2007 p. 328)

(...) É nesse sentido, aliás, a jurisprudência reiterada desta Corte Superior, não havendo razão, ao menos no caso em exame, para se aplicar entendimento diverso, como demonstrado: PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO RESCISÓRIA. DECADÊNCIA. TÉRMINO DO PRAZO EM DIA NÃO ÚTIL. PRORROGAÇÃO. Ainda que decadencial, o prazo para ajuizamento da ação rescisória prorroga-se para o primeiro dia útil. (AgRg nº Resp 747.308/DF, DJ 19/03/2007, Rel. Min. Humberto Gomes de Barros) 6. No mesmo sentido: Resp 167.413/SP, DJ 24/08/1998, Rel. Min. Garcia Vieira; Resp 84.217/MG, DJ 03/02/1997, Rel. Min. Demócrito Reinaldo; Resp 51.968/SP, DJ 10/10/1994, Rel. Min. Cesar Asfor Rocha; Enunciado nº 100 do TST: - [...] IX - Prorroga-se até o primeiro dia útil, imediatamente subsequente, o prazo decadencial para ajuizamento de ação rescisória quando expira em férias forenses, feriados, finais de semana ou em dia em que não houver expediente forense. Aplicação do art. 775 da CLT. (ex-OJ nº 13 da SBDI-2 - inserida em 20.09.00). (STJ - EREsp 667.672/SP, Rel. Ministro José Delgado, Corte Especial, DJ de 26/06/2008)

RECURSO ESPECIAL RECEBIDO COMO ORDINÁRIO. SENADOR. ELEIÇÃO 2002. AÇÃO DE IMPUGNAÇÃO DE MANDATO ELETIVO. PRAZO. CONTAGEM. DECADÊNCIA. AFASTAMENTO. RECURSO PROVIDO. - O prazo para ajuizamento da ação de impugnação de mandato eletivo, mesmo sendo de natureza decadencial, submete-se às regras do art. 184, CPC. (TSE - REspE 21360/PI, Rel. Ministro Francisco Peçanha Martins, DJ de 30/4/2004)

PROCESSUAL CIVIL - MANDADO DE SEGURANÇA - DECADÊNCIA (ART. 18 DA LEI 1.533/51) - INÍCIO E CONTAGEM DO PRAZO. 1 - O marco inicial do prazo decadencial à impetração (art. 18, da Lei nº 1.533/51) corresponde ao dia da publicação do ato impugnado. A fruição da contagem do prazo, todavia, começa no primeiro dia útil seguinte à publicação. Precedente do STF (MS-AgR 24505/DF). No concreto, publicado o ato em 22 JUL 2004 (quinta-feira), inicia-se a contagem do prazo decadencial em 23 JUL 2004 (sexta-feira), que, contados os 120 dias, encerra no dia 19 NOV 2004 (sexta-feira). Ajuizada a impetração nesta data, não há se falar em decadência. 2 - Apelação provida. 3 - Peças liberadas pelo Relator, em 30/05/2005, para publicação do acórdão. (TRF/1ª Região - AMS 2004.34.00.044511-8/DF, Rel. Juiz Federal Rafael Paulo Soares Pinto (conv), Sétima Turma, DJ de 31/07/2006, p.191)

MANDADO DE SEGURANÇA. PRAZO DECADENCIAL. INÍCIO. CIÊNCIA DO ATO. DECISÃO EXTRA PETITA. NÃO CONFIGURAÇÃO. 1. O prazo de impetração do mandado de segurança é decadencial, começando a contar da ciência do ato e não do primeiro dia útil seguinte, na forma dos arts. 184, parágrafo 2º, e 240, do CPC, pois não se trata de processo judicial e sim de ato administrativo. 2. Fundamentado pedido em excesso de atribuição da Comissão Permanente de Pessoal Docente, correta a sentença que anula o ato prejudicial ao impetrante e manda que o pedido administrativo seja processado regularmente, para posterior decisão da autoridade competente. 3. Apelação e remessa oficial improvidas. 4. Sentença confirmada. (TRF/1ª Região - AMS 94.01.21153-1/MG, Rel. Juiz Lindoval Marques De Brito, Primeira Turma, DJ de 14/12/1998, p.66)

ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL. MANDADO DE SEGURANÇA. DECADÊNCIA. OCORRÊNCIA. - O termo de início para contagem do prazo decadencial do mandado de segurança é a data da publicação do ato impugnado. - Fixado o termo inicial no primeiro dia útil após o vencimento da primeira mensalidade do curso de mestrado, porque, sem dúvida, neste momento o impetrante já estaria ciente do ato impugnado. - Transcorreu o prazo decadencial de 120 dias para que fosse impetrado o mandado de segurança. - Prequestionamento quanto à legislação invocada estabelecido pelas razões de decidir. - Apelação Improvida. (TRF/4ª Região - AMS 2002.72.05.002350-3, Terceira Turma, Relatora Silvia Maria Gonçalves Goraieb, DJ de 31/08/2005)

40. De fato, existe uma tendência na jurisprudência e na doutrina, talvez por razões de natureza prática, de unificação das regras de contagem de prazos legais, no sentido de fazer prevalecer àquelas mais benevolentes, ou seja, postergando, ao máximo, o termo final. Nesse sentido, o Superior Tribunal de Justiça - STJ já afirmou que, "em se tratando de prazos, o intérprete, sempre que possível, deve orientar-se pela exegese mais liberal, atento às tendências do processo civil contemporâneo calculo nos princípios da efetividade e da instrumentalidade - e a advertência da doutrina de que as sutilezas da lei nunca devem servir para impedir o exercício de um direito." (REsp 11834/PB, Rel. Ministro Sálvio de Figueiredo Teixeira, Quarta Turma do STJ, julgado em 17/12/1991, publicado no Diário da Justiça de 30/03/1992, p. 3993).

41. A doutrina, ao tratar da contagem de prazos, também defende uma interpretação menos restritiva, para evitar o prejuízo ao interessado com a perda do direito ou da faculdade processual. Segundo Humberto Theodoro Júnior, "por isso mesmo, e porque se trata de norma de interpretação e aplicação estritas, quando da aplicação de uma norma de prazo sobre uma situação fática, surgir dúvida fundada sobre a efetiva perda da faculdade processual, o critério a seguir será o de considerar não incidente a norma restritiva". Adiante conclui: "(...) vale dizer: há de prevalecer a interpretação que dê maior lapso de tempo para o exercício do direito subjetivo processual (...)"[27].

42. A nosso ver, essa interpretação é a mais acertada. Considerando que a Lei nº 9.784/99 assegura a observância do critério da "adoção de formas simples, suficientes para propiciar adequado grau de certeza, segurança e respeito aos direitos dos administrados" (art. 2º, parágrafo único, IX), entendo que essa interpretação é a mais eficaz na prevenção de litígios, além de favorecer o prosseguimento regular dos processos minerários e das atividades minerárias.

43. Ademais, inexistindo regras específicas para a contagem dos prazos previstos na legislação minerária, nada mais prudente do que se acatar a forma de contagem de prazo que melhor assegure o prosseguimento dos processos minerários e das atividades minerárias. Deve-se ter em mente que, via de regra, os processos minerários não exprimem qualquer conflito entre interessados. Assim, admitir uma interpretação mais liberal para a contagem dos prazos dificilmente implicará desfavorecimento de terceiros. Pelo contrário, a adoção dessa visão mais liberal atende ao interesse do particular na implementação do projeto mineral e ao interesse público em assegurar a continuidade da exploração dos recursos minerais existentes no território brasileiro.

44. Além disso e conforme veremos adiante, a legislação minerária em vigor prevê tão somente três prazos com natureza decadencial, quais sejam: (a) oneração de área por vinculação a licença cujo registro seja requerido ao DNPM no prazo de 30 dias de sua expedição (art. 18, III, do Código de Mineração); (b) prazo de um ano para propositura de ação judicial visando a declaração de nulidade de título minerário (art. 66, § 3º, do Código de Mineração e art. 103, § 3º, do Regulamento); e (c) prazo de 60 dias para o exercício do direito de prioridade por parte de cooperativa de garimpeiros, após a vistoria do DNPM (art. 23, § 5º, do Decreto nº 98.812/90). Observe que todos esses atos devem necessariamente ser praticados perante o DNPM, ou seja, sua execução somente pode ocorrer em dia útil, com expediente naquela autarquia federal.

45. Nesse contexto, julgo pertinente resgatar parte da fundamentação do Parecer PROGE nº 173/2008-FMM para ressaltar "(...) ser pouco razoável iniciar a contagem de um prazo processual em dia sem expediente no DNPM. A meu ver, o início da contagem do prazo depende da viabilidade prática para a execução do ato processual esperado. Ou seja: é imprescindível que o início do cômputo do prazo processual recaia em uma data na qual o seu atendimento já seja possível, após ser oportunizado ao interessado o acesso aos autos (...) admitir entendimento contrário seria reconhecer a possibilidade, por exemplo, de existirem diferentes prazos para o adimplemento de mesmas obrigações legais, conforme a data da realização da intimação."

46. Diante do exposto acima, conclui-se, assim, que, no âmbito do direito minerário, a contagem dos prazos processuais e decadenciais submete-se às regras dos arts. 66 e 67 da Lei nº 9.784/99 e subsidiariamente, por analogia [28], à sistemática adotada no art. 184, § 1º, do Código de Processo Civil.

IV. DA NECESSIDADE DE SE CLASSIFICAR SEPARADAMENTE OS PRAZOS PREVISTOS NA LEGISLAÇÃO MINERAL EM VIGOR:

47. No subtítulo anterior, concluiu-se pela identidade de critérios para a contagem de prazos processuais e decadenciais. Dessa forma, pergunta-se: considerando que a função de assessoria jurídica, exercida por esta Procuradoria, deve estar voltada à solução de problemas fáticos e não à elucubrações de natureza teórica, há, de fato, necessidade de se classificar separadamente, como processuais ou decadenciais, os prazos previstos na legislação mineral em vigor?

48. Examinando a questão com maior cuidado, verifica-se que, apesar de a classificação dos prazos legais em nada alterar a forma de sua contagem, existe uma nítida distinção entre cada categoria no que se refere a outros efeitos de natureza prática.

49. Assim, por exemplo, a decadência pode ser reconhecida de ofício pelo juiz. Além disso, ao contrário do que ocorre com as faculdades processuais (preclusão), o direito potestativo (decadência) não pode ser objeto de renúncia pelo titular. Também o prazo decadencial não pode ser objeto de impedimento, suspensão ou interrupção ou, ainda, alteração por iniciativa das partes.

50. Portanto, não obstante a referida identidade de critério de contagem, essas diferenças entre os institutos da preclusão e da decadência justificam a classificação individualizada dos prazos previsto na legislação minerária em vigor, conforme será realizada a seguir.

V. ANÁLISE ESPECÍFICA DE ALGUNS PRAZOS PREVISTOS NA LEGISLAÇÃO MINERÁRIA:

51. Exposto o raciocínio desenvolvido acima, parece-me conveniente tecer considerações sobre a natureza jurídica de alguns prazos fixados na legislação em vigor, que, por suas peculiaridades, geram dúvidas quanto à sua contagem.

(a) Prazos de validade da autorização de pesquisa, da permissão de lavra garimpeira, do título de licenciamento e da guia de utilização (art. 22, III, do Código de Mineração, art. 5º, I, da Lei nº 7.805/89, art. 13 da Portaria DNPM nº 266/2008 e art. 11 da Portaria DNPM nº 144/2007):

52. Conforme já mencionado acima, a prescrição, a decadência e a preclusão, fenômenos diretamente ligados a cada tipo de prazo legal, correspondem, de um modo ou de outro, a formas de extinção de faculdades, direitos ou de pretensões em razão do seu não exercício em determinado lapso temporal. Assim, não se exercendo logo o direito potestativo, ele poderá decair. Do mesmo modo, se a parte permanece inerte no processo, seu direito pode precluir; e se o interessado não ajuíza a ação judicial condenatória no prazo fixado em lei, sua pretensão é atingida pela prescrição. Além disso, caso o ato jurídico seja praticado em tempo, o prazo (de prescrição, de decadência ou de preclusão) é, conforme sua natureza, suspenso, interrompido ou, ainda, perde a razão de existir.

53. Portanto, independentemente de sua natureza jurídica (se prescricionais, decadenciais ou processuais), os prazos legais já referidos acima correspondem a um período de tempo pré-estipulado para se praticar determinado ato jurídico, sob pena de não poder fazê-lo posteriormente. Além disso, uma vez praticado o ato jurídico correspondente, o prazo tem sua contagem paralisada, pois, alcançando o seu objetivo, é interrompido, suspenso ou perde a sua razão de ser, conforme o caso.

54. São, portanto, duas as características comuns desses prazos, quais sejam:

1ª) a prática tempestiva do ato jurídico implica a paralisação do curso do prazo legal, seja este ato consubstanciado no exercício de um direito (subjetivo ou potestativo, conforme se trate de prazo prescricional ou decadencial, respectivamente) ou um ato processual propriamente dito (prazo processual); e

2ª) caso transcorridos in albis, acarretam a perda da possibilidade jurídica de praticá-lo na sua plenitude, mediante prescrição da pretensão, decadência do direito potestativo ou preclusão temporal, conforme se trate de prazo prescricional, decadencial ou processual.

55. Todavia, alguns "prazos" previstos na legislação, por não possuírem uma ou mais dessas características, não podem ser enquadrados em nenhuma dessas categorias. Esses prazos têm natureza singular e, por isso, recebem tratamento jurídico diferenciado.

56. Os títulos minerários outorgados com prazo de vigência determinado (autorização de pesquisa, guia de utilização, permissão de lavra garimpeira e licenciamento) devem ser observados sob esse contexto jurídico, pois não possuem nenhuma das duas características relacionadas acima.

57. O prazo fixado na autorização de pesquisa, na permissão de lavra garimpeira ou no título de licenciamento não tem a função de fixar um limite temporal para a prática de um ato jurídico. Tampouco o prazo perderá a razão de existir, será suspenso ou interrompido caso tal ato jurídico seja praticado. Outorgado o título minerário, o empreendedor passa a ser detentor do direito de realizar atividade mineral na área (seja pesquisa ou extração mineral) durante aquele lapso temporal. O exercício do direito de realizar a atividade mineral não suspende, interrompe ou extingue o prazo, que continuará a correr normalmente. Daí dizer não ser possível enquadrar os prazos de validade dos títulos minerários dentre as categorias de prazos legais comumente aceitas pela doutrina.

58. É verdade que, via de regra, existe a obrigação de o titular do direito minerário iniciar as atividades minerárias em determinado período de tempo. Todavia, para isso, a legislação estabelece prazos processuais específicos (a exemplo do art. 29 do Código de Mineração), os quais não se confundem com o prazo de validade do título minerário. Ademais, ainda que não se atenda ao prazo para início dos trabalhos, o título permanecerá produzindo seus efeitos e nada impede que o titular inicie a atividade minerária após o transcurso desse prazo.

59. Assim, por exemplo, o proprietário do solo que obtém autorização pesquisa, outorgada pelo prazo de um ano, tem a obrigação legal de iniciar os trabalhos de pesquisa dentro de sessenta dias da publicação do título no Diário Oficial da União DOU (art. 29, I, do Código de Mineração). Caso ele inicie os trabalhos de pesquisa por 50º dia após a publicação, a contagem do prazo de início dos trabalhos é paralisada e autorização de pesquisa permanece em vigor. Na hipótese de o início dos trabalhos somente ocorrer sessenta e um dias depois da publicação do título minerário, o DNPM deverá aplicar multa, nos termos do art. 31, parágrafo único, e 100, I, do Regulamento do Código de Mineração. Isso, todavia, não impede que o titular inicie os trabalhos no curso dos seis meses restantes da autorização de pesquisa, que permanece em vigor.

60. Como se pôde constatar acima, esses títulos minerários (autorização de pesquisa, permissão de lavra garimpeira, título de licenciamento e guia de utilização) objetivam permitir a realização dos trabalhos de pesquisa ou de lavra, de forma contínua, durante um lapso de tempo. Por isso, apesar de estarem previstos na legislação minerária em vigor, não podem ser classificados como prazos prescricionais, decadenciais ou processuais, tendo natureza sui generis.

61. Em se tratando de prazo de vigência fixado em meses ou anos, pareceros admissível reconhecer a sua contagem de data a data, não importando se a outorga ocorreu em véspera de dia não-útil ou o vencimento recaiu em dia sem expediente administrativo. Aplica-se, assim, por analogia, a regra fixada no art. 66, § 3º, da Lei nº 9.784/99. Ademais, sabemos que, outorgado o título, a atividade mineral pode ser desde logo iniciada, pouco importando ser dia útil ou não. Ou seja, não há motivo relevante para que a contagem se inicie em dia útil. Pelo mesmo motivo, caso o vencimento recaia em dia não-útil, não haverá prorrogação automática para o dia útil subsequente. Além disso, o prazo não está sujeito à suspensão ou à interrupção, por ausência de previsão legal (e não por supostamente ser um prazo decadencial).

62. Para facilitar a exposição desse raciocínio, vou resgatar o exemplo hipotético citado no item 59 logo acima. Imagine que o referido alvará de pesquisa, outorgado pelo prazo de um ano, foi publicado no DOU de 18/4/2008, sexta-feira. Nesse caso, a pesquisa poderá, em tese, ser realizada na própria sexta-feira e em todos os dias até 18/4/2009, sábado. No dia 19/4/2009, domingo, não poderá mais haver pesquisa, pois a autorização já se encontrará vencida.

63. Ressalto, por oportuno, que, ao defender a impossibilidade de prorrogação automática do termo final do prazo do título minerário para o dia útil subsequente, não estou rejeitando a hipótese de prorrogação do prazo da autorização de pesquisa a critério do DNPM, a qual se encontra expressamente contemplada no art. 22, III, do Código de Mineração, bem como das demais prorrogações aplicáveis aos outros títulos minerários. A propósito, trataremos especificamente do prazo para requerer a prorrogação da pesquisa mais adiante.

64. Superada essa questão, observo que o art. 22, V, do Código de Mineração estabelece a obrigação do titular da autorização de pesquisa de apresentar relatório final dos trabalhos executados, ao final da fase de pesquisa. Verbis:

"Art. 22. A autorização de pesquisa será conferida nas seguintes condições, além das demais constantes deste Código:
(...)
V - o titular da autorização fica obrigado a realizar os respectivos trabalhos de pesquisa, devendo submeter à aprovação do DNPM, dentro do prazo de vigência do alvará, ou de sua renovação, relatório circunstanciado dos trabalhos, contendo os estudos geológicos e tecnológicos quantificativos da jazida e demonstrativos da exequibilidade técnico-econômica da lavra, elaborado sob a responsabilidade técnica de profissional legalmente habilitado. Excepcionalmente, poderá ser dispensada a apresentação do relatório, na hipótese de renúncia à autorização de que trata o inciso II deste artigo, conforme critérios fixados em portaria do Diretor-Geral do DNPM, caso em que não se aplicará o disposto no § 1º deste artigo.
(...)"(grifei)

65. Como se vê, o relatório final de pesquisa deve ser apresentado ao DNPM dentro do prazo de vigência da autorização de pesquisa. A questão não desperta dúvida quando o vencimento do título minerário recai em dia útil, data em que deverá ser apresentado ao DNPM o relatório final de pesquisa. Contudo, frequentemente o vencimento recai em um dia em que não há expediente no DNPM. Indaga-se: nessa hipótese, a data final para a apresentação do relatório final de pesquisa é prorrogada para o dia útil subsequente ou o relatório deve ser apresentado até o dia útil imediatamente anterior?

66. Alguns defendem que, nesses casos, a data final para apresentação do relatório não pode ser prorrogada para o primeiro dia útil subsequente. A conclusão é alcançada a partir da interpretação literal do próprio art. 22, V, transcrito acima, que afirma expressamente a necessidade de apresentação "(...) dentro do prazo de vigência do alvará, ou de sua renovação (...)". Assim, se o prazo de vigência da autorização de pesquisa não se submete à prorrogação automática, conforme já exposto acima, não se poderia admitir o adiamento da data final para apresentação do relatório. Para os defensores desse posicionamento, admitir a hipótese contrária implicaria efetuar uma interpretação contra legem do dispositivo legal, em ofensa direta ao princípio constitucional da legalidade.[29]

67. Apesar de reconhecer a relevância da argumentação acima, observo a questão de outra forma. A meu ver, a análise da problemática deve partir da definição da natureza jurídica do prazo legal para apresentação do relatório final de pesquisa. Parece-me claro que o referido prazo é processual.

68. Observe que o descumprimento do referido prazo não acarreta perda do direito de exercer qualquer pretensão. A rigor, não há sequer uma pretensão vinculada a esse prazo, pois inexiste violação a qualquer direito material a ensejar o seu surgimento. Não há como classificá-lo, portanto, de prazo prescricional.

69. Também não podemos classificá-lo como decadencial, uma vez que a apresentação do relatório certamente não corresponde ao exercício de um direito potestativo. Observe que, ao contrário do que ocorre com o direito potestativo, não há qualquer relação de sujeição do DNPM em relação ao titular. A rigor, a única consequência do ato de apresentação é a imposição ao DNPM do ônus de apreciá-lo. Já a aprovação do relatório ocorrerá segundo os critérios técnicos avaliados pela autarquia. A apresentação do relatório, por si só, não representa ao interessado direito de ter o seu relatório aprovado pelo DNPM.

70. A nosso ver, a não apresentação do relatório final de pesquisa gera, verdade, a preclusão do prazo para fazê-lo. Isso porque a apresentação do relatório é um ônus processual imposto ao titular, e não um direito potestativo ou uma pretensão.

71. Em se tratando de prazo processual, há que se aplicar as mesmas regras de contagem dos prazos já explicitadas acima, inclusive a prorrogação automática do termo final quando esse recair em dia não-útil. Para ilustrar o raciocínio, vamos retomar o exemplo já apresentado anteriormente. Sabemos que um alvará de pesquisa outorgado pelo prazo de um ano e publicado no DOU de 18/4/2008 (sexta-feira) vencerá em 18/4/2009 (sábado). Conforme já visto acima, o art. 22, V, do Código de Mineração vinculou o termo final do prazo para apresentação do relatório final de pesquisa com o vencimento do alvará de pesquisa. Assim, o titular teria, em princípio, que apresentar o relatório final de pesquisa até 18/4/2009 (sábado). Contudo, por se tratar de dia sem expediente e de prazo de natureza processual, o termo final deve ser considerado automaticamente prorrogado para o dia útil imediatamente posterior, qual seja, 20/4/2009 (segunda-feira). É isso, aliás, que impõe o art. 66, § 1º, da Lei nº 9.784/99 ("§ 1º Considera-se prorrogado o prazo até o primeiro dia útil seguinte se o vencimento cair em dia em que não houver expediente ou este for encerrado antes da hora normal.").

72. Ademais, há que se ter em mente que a elaboração e a apresentação do relatório final de pesquisa deve ser a última etapa da fase de autorização de pesquisa. Assim, admitir a impossibilidade do adiamento automático do termo final para apresentação do relatório significaria reduzir o prazo da própria pesquisa.

73. Para esclarecer melhor a questão vamos admitir que o prazo de determinada autorização de pesquisa deva expirar em um sábado. Nesse caso, é obrigatória, por determinação legal, a apresentação antecipada do relatório final de pesquisa. Assim, o titular, em tese, paralisará os trabalhos de pesquisa e concluirá o relatório final de pesquisa até o dia útil imediatamente anterior ao vencimento do título (provavelmente, até a sexta-feira anterior).

74. Observe que, apesar de no título minerário constar autorização para pesquisa por um prazo "x", na realidade, a autorização acabou sendo outorgada por um período inferior a "x", pois o interessado deverá interromper os trabalhos de pesquisa e apresentar o seu relatório final de pesquisa antes mesmo do vencimento do prazo de autorização. Por isso digo que essa interpretação, em algumas hipóteses, mostra-se contraditória.

75. Ressalte-se que, caso o titular, ainda assim, não apresente o relatório final de pesquisa exigido por lei, a área somente poderá ser considerada livre para novos requerimentos no dia útil seguinte ao termo final já prorrogado. Tomando novamente o exemplo acima, a área ficaria livre somente em 21/4/2009 (terça-feira).

76. Aliás, essa interpretação é adotada há muito tempo e de forma uniforme pelas unidades do DNPM, conforme noticia o Diretor de Fiscalização no MEMO Nº 60/DIFIS/2010, encaminhado em resposta à consulta formulada por esta Procuradoria-Geral (cópia anexa) e do qual extraímos o seguinte trecho:

Após consulta às Superintendências do DNPM visando atender a solicitação da Procuradoria Federal do DNPM quanto a metodologia adotada com relação ao Relatório Final de Pesquisa cujo Alvará de Pesquisa vence no final de semana, temos a informar que os procedimentos são os seguintes:
1 - Quando o Alvará de Pesquisa vence em dia em que não há expediente (sábado, domingo ou feriado) ou se este for encerrado antes do horário normal, o prazo final para entrega do Relatório Final de Pesquisa será o primeiro dia útil seguinte;
2 - Se no prazo final para a entrega do RFP for protocolado algum requerimento de autorização de pesquisa, este será indeferido por interferência total, independentemente da apresentação ou não do Relatório Final de Pesquisa; a área somente ficará livre após o prazo final. (grifos no original)

77. Além disso, esta própria Procuradoria-Geral já se manifestou favoravelmente a esse posicionamento no Parecer PROGE nº 297/2007-LBTL. Some-se a tais fatos o argumento, já apresentado anteriormente, da necessidade de se buscar uma interpretação que favoreça a dilação dos prazos legais, de modo que a importância dada ao formalismo da lei não se sobreponha aos objetivos reais da norma. Por esses motivos e até mesmo com vistas a proteger a confiança na relação dos titulares de alvarás com o próprio DNPM, convém preservar tal orientação no âmbito da autarquia.

78. Diante do exposto acima, pode-se concluir que:

i. os prazos de vigência dos títulos minerários (autorização de pesquisa, guia de utilização, permissão de lavra garimpeira e licenciamento) têm natureza singular;

ii. tais prazos, quando fixados em anos ou meses, são contados de data a data, não importando se a outorga ocorreu em véspera de dia não-útil ou o vencimento recaiu em dia sem expediente administrativo;

iii. o relatório final de pesquisa deve ser apresentado dentro do prazo de vigência do alvará;

iv. por envolver prazo processual, considera-se que o termo final para apresentação do relatório final de pesquisa é automaticamente prorrogado para o dia útil imediatamente posterior caso o vencimento do alvará de pesquisa ocorra em dia sem expediente administrativo;

v. em havendo a prorrogação automática do termo final e, ainda assim, não for apresentado o relatório final de pesquisa, considerar-se-á a área livre para novos requerimentos a partir do dia útil imediatamente seguinte ao termo final prorrogado.

(b) Prazo para apresentação do pedido de prorrogação da autorização de pesquisa (art. 22, III, "b", do Código de Mineração):

79. O prazo para apresentação do pedido de prorrogação da autorização de pesquisa merece alguns comentários por ser contado de forma regressiva. O art. 22, III, "b", do Código de Mineração tem a seguinte redação:

Art. 22. A autorização de pesquisa será conferida nas seguintes condições, além das demais constantes deste Código: (...)
III - o prazo de validade da autorização não será inferior a um ano, nem superior a três anos, a critério do DNPM, consideradas as características especiais da situação da área e da pesquisa mineral objetivada, admitida a sua prorrogação, sob as seguintes condições: (...)
b) a prorrogação deverá ser requerida até sessenta dias antes de expirar-se o prazo da autorização vigente, devendo o competente requerimento ser instruído com um relatório dos trabalhos efetuados e justificativa do prosseguimento da pesquisa; (...) (grifamos)

80. A exemplo do prazo para apresentação do relatório final de pesquisa entendemos que o prazo para a apresentação do pedido de prorrogação da pesquisa possui natureza processual. Observe que o referido prazo não se vincula a qualquer pretensão. Em outras palavras, a sua contagem não se inicia com a violação de qualquer direito subjetivo.

81. A apresentação do pedido de prorrogação da autorização de pesquisa também não corresponde ao exercício de um direito potestativo. Isso porque não há, nesse caso, sujeição do DNPM ao titular do alvará. A autarquia prorrogará ou não o prazo de pesquisa a seu critério, conforme menção expressa da lei. Além disso, a fixação do prazo de sessenta dias para apresentação do pedido de prorrogação não objetiva a estabilização de qualquer relação jurídica.

82. Na verdade, a não apresentação do pedido de prorrogação no prazo legal resulta na preclusão temporal da faculdade do titular de fazê-lo. Trata-se de mero ônus processual e não omissão no exercício de um direito potestativo ou de uma pretensão. Daí, portanto, concluir-se pelo caráter processual do prazo regressivo estabelecido no art. 22, III, "b", do Código de Mineração.

83. E como deve ser feita a contagem de prazos processuais regressivos? Na seara do processo civil, os tribunais brasileiros vêm entendendo que o prazo para apresentação do rol de testemunhas (art. 407 do Código de Processo Civil) conta-se regressivamente na forma do art. 184 do CPC [30], ou seja, são computados da mesma forma que os demais prazos processuais. Nesse sentido, os precedentes judiciais transcritos abaixo:

PRAZO. CONTAGEM DO QUINQUIDIO PARA DEPOSITO DO ROL DE TESTEMUNHAS. A CONTAGEM DO PRAZO COMEÇA A FLUIR REGRESSIVAMENTE DO PRIMEIRO DIA UTIL ANTERIOR AO DA AUDIENCIA E NÃO TERMINARA EM DIA FERIADO. RECURSO ESPECIAL NÃO CONHECIDO. (STJ - REsp 5510/MG, Rel. Ministro BARROS MONTEIRO, QUARTA TURMA, julgado em 23.04.1991, DJ 20.05.1991 p. 6535)

O prazo, para que a parte deposite em cartório o rol de testemunhas, é contado regressivamente, de acordo com o disposto no art. 184 do CPC: exclui-se o termo 'a quo', no caso o dia da audiência e, caindo o termo 'ad quem' em dia feriado, ou em que não houver expediente no fórum, antecipa-se o prazo para o primeiro dia útil precedente.
(STJ - REsp 172669/SP, Rel. Ministro EDUARDO RIBEIRO, TERCEIRA TURMA, julgado em 09.03.1999, DJ 17.05.1999 p. 201 - trecho extraído do voto do Relator)

PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO DE INSTRUMENTO. APRESENTAÇÃO DE ROL DE TESTEMUNHAS. ART. 407 DO CPC. CINCO DIAS ANTES DA AUDIÊNCIA. CONTAGEM DO PRAZO. ART. 184 DO CPC. TEMPESTIVIDADE. RECURSO NÃO PROVIDO.

1. O depósito do rol de testemunhas em cartório, no procedimento ordinário, deve ser oferecido até 05 (cinco) dias antes da audiência de instrução e julgamento (art. 407 do CPC).
2. O prazo conta-se de forma regressiva, observada a regra do art. 184 do CPC (RT 696/203).
3. Contando-se 05 dias, regressivamente, do dia da audiência, 28/08/2001 (excluindo-o), ter-se-ia o dia 23/08/2001, quando efetivamente protocolado (tempestivamente) o rol em questão.
4. Recurso não provido.
   (TRF/2ª Região - AG nº 200102010335055/RJ, Primeira Turma, j. em 11/11/2002, DJ de 29/01/2003, p. 82)

84. Parece-me, contudo, que essa orientação jurisprudencial não pode ser aplicada à contagem regressiva do prazo para apresentação do pedido de prorrogação da autorização de pesquisa. De acordo com o STJ, "possui o artigo 407 do CPC dupla finalidade: uma, meramente operacional, qual a de garantir antecedência suficiente para permitir a intimação, em tempo hábil, das testemunhas; e outra, mais importante, de assegurar à parte contrária a prévia ciência de quais pessoas que irão depor."[31]

85. Por se tratar, portanto, de um prazo fixado em favor da parte contrária, "(...) a fim de dar-lhe ciência acerca das pessoas que vão depor (...)"[32], é compreensível que a jurisprudência tenha firmado um entendimento jurisprudencial restritivo para esses casos. A ideia é evidentemente afastar a possibilidade de que o prazo de dez dias acabe reduzido, em prejuízo da parte adversa, pelo simples fato de seus termos inicial ou final terem caído em dias não-úteis.

86. Não é esse o caso do prazo para requerer a prorrogação da pesquisa. O legislador, ao fixar o prazo regressivo de sessenta dias para a apresentação do pedido de prorrogação de pesquisa, evidentemente não pretendeu prestigiar o contraditório entre partes litigantes (até mesmo porque, em princípio, não há litígio entre partes), mas apenas garantir à Administração Pública tempo hábil para promover o exame do pedido antes do vencimento do prazo original de pesquisa.

87. Convém aqui reiterar novamente a ideia de que o intérprete da lei deve, sempre que for possível e desde que não afronte direito de terceiro, aplicar a lei no sentido que melhor atenda a seus objetivos reais. No caso do prazo para requerer a prorrogação da pesquisa, há que se primar pela interpretação mais favorável ao titular, evitando-se que o mérito do pedido deixe, por questões formais, de ser examinado, frustrando o prosseguimento regular do processo e das atividades desenvolvidas.

88. Deve-se advertir que não se está aqui negando aplicação aos arts. 66 e 67 da Lei nº 9.784/99. Essas regras devem sim ser aplicadas. O que defendo é que, recaindo o vencimento do prazo em dia não-útil, seja ele prorrogado para o dia útil imediatamente posterior ou seguinte (e não antecipado para o dia útil imediatamente anterior, como afirmam as decisões judiciais transcritas acima). Essa é, a rigor, a orientação expressa do próprio art. 66, § 1º, da Lei nº 9.784/99:

Art. 66. Os prazos começam a correr a partir da data da cientificação oficial, excluindo-se da contagem o dia do começo e incluindo-se o do vencimento.
§ 1º Considera-se prorrogado o prazo até o primeiro dia útil seguinte se o vencimento cair em dia em que não houver expediente ou este for encerrado antes da hora normal. (grifei)

89. Em outras palavras, o prazo para apresentação do pedido de prorrogação do prazo de pesquisa é processual e deve ser contado de forma regressiva em conformidade com as regras dos artigos 66 e 67 da Lei nº 9.784/99. Com efeito, se o vencimento da autorização de pesquisa cair em uma segunda feira (dia útil), o início do contagem do prazo do art. 22, III, "b", do Código de Mineração ocorrerá no dia imediatamente anterior (domingo); mas se o termo final coincidir com um dia não útil deve-se considera-lo prorrogado para o dia útil imediatamente posterior.

(c) prazo para requerer a lavra (art. 31 do CM e art. 33 do RCM):

90. Caso tenha o seu relatório final de pesquisa aprovado pelo DNPM, o titular terá um ano para protocolar o respectivo requerimento de lavra ou, se assim entender conveniente, negociar o seu direito minerário com terceiros. Caso ocorra o transcurso desse prazo in albis, o direito de requerer a lavra fica caduco, cabendo ao DNPM, mediante edital, declarar a disponibilidade da área para novos pedidos de lavra. É, em outras palavras, o que estabelece a redação atual dos arts. 31 e 32 do Código de Mineração. Verbis:

Art. 31. O titular, uma vez aprovado o Relatório, terá 1 (hum) ano para requerer a concessão de lavra, e, dentro deste prazo, poderá negociar seu direito a essa concessão, na forma deste Código.
Parágrafo único. O DNPM poderá prorrogar o prazo referido no caput, por igual período, mediante solicitação justificada do titular, manifestada antes de findar-se o prazo inicial ou a prorrogação em curso.

Art. 32. Findo o prazo do artigo anterior, sem que o titular, ou seu sucessor, haja requerido concessão de lavra, caducará seu direito, cabendo ao Diretor-Geral do Departamento Nacional da Produção Mineral - D. N. P. M. - mediante Edital publicado no Diário Oficial da União, declarar a disponibilidade da jazida pesquisada, para fins de requerimento da concessão de lavra.
§ 1º O Edital estabelecerá os requisitos especiais a serem atendidos pelos requerentes da concessão de lavra, consoante as peculiaridades de cada caso.
§ 2º Para determinação da prioridade à outorga da concessão de lavra, serão, conjuntamente, apreciados os requerimentos protocolizados dentro do prazo que for convenientemente fixado no Edital, definindo-se, dentre estes, como prioritário, o pretendente que a juízo do Departamento Nacional da Produção Mineral - D. N. P. M. - melhor atender aos interesses específicos do setor minerário.

91. O Código de Mineração, em diversos trechos, trata a caducidade como uma forma de sanção aplicada ao titular da pesquisa em razão do descumprimento de algum dever legal. Nesse caso, ela pode atingir tanto a concessão de lavra quanto a própria autorização de pesquisa.[33]

92. Todavia, o art. 32 não se refere à caducidade do direito de pesquisa ou de lavra, mas do direito de requerer a lavra. No contexto desse dispositivo legal, não me parece correto afirmar que a caducidade do direito de requerer a lavra corresponde a uma penalidade. Isso porque, ao contrário das demais hipóteses previstas no Código de Mineração, a caducidade do direito de requerer a lavra ocorre de modo imperativo, independentemente do exercício pelo interessado dos seus direitos ao contraditório e à ampla defesa. Ou seja, uma vez transcorrido o prazo de um ano, extingue-se de imediato o direito de requerer a lavra.

93. Por outro lado, a doutrina civilista costuma tratar a caducidade como sinônimo de decadência [34]. Dessa forma e por não possuir caráter sancionador, a caducidade a que se refere o art. 32 tem recebido de parte dos operadores do direito minerário o tratamento de decadência.[35]

94. Com o devido respeito aqueles que possuem esse posicionamento, entendo que o prazo de um ano para requerer a lavra possui natureza processual e não decadencial. Essa conclusão pode ser alcançada se examinarmos a natureza jurídica do prazo do art. 31 sob o prisma de três características essenciais da decadência: (a) objetivo de estabilização das relações jurídicas, (b) vinculação a um direito potestativo e (c) possibilidade de renúncia.

95. Conforme já mencionado acima, o fundamento da fixação de prazos materiais (decadenciais e prescricionais) para a prática de atos é a necessidade de o sistema legal assegurar estabilidade às relações jurídicas, com vistas à realização da paz social e da segurança jurídica. Sobre os fundamentos da decadência, Humberto Theodoro Júnior ensina o seguinte:

Embora sejam múltiplos e meio confusos os fundamentos da prescrição, no caso da decadência tudo se explica com um único argumento: é a necessidade de certeza jurídica que determina a subordinação de certos direitos facultativos ao exercício obrigatório dentro de determinado prazo, para que a seu término se tenha como firme e inalteravelmente definida a situação jurídica das partes. É de interesse público que as situações jurídicas submetidas a esse tipo de prazo fiquem definidas de uma vez para sempre, com o seu transcurso.[36]

96. Assim, havendo transcurso de prazo in albis, as relações jurídicas se consolidam de forma definitiva. Observe que o não exercício do direito potestativo (no caso da decadência) ou da pretensão (no caso da prescrição) não acarreta criação, modificação ou extinção da relação jurídica anterior, mas a solidificação do status quo anterior.

97. Tomemos como exemplo o direito potestativo de revogação de mandato ou de doação. Note que a situação anterior é a existência do mandato ou da doação. Em não se exercendo o direito de revogar, o mandato ou a doação se perfazem por completo, não havendo modificação na relação jurídica. O mesmo se pode dizer do direito potestativo de invalidação do casamento anulável.

98. Os prazos processuais, por sua vez, não objetivam a estabilização das relações jurídicas, mas se justificam pela necessidade de organizar a sequência de atos processuais com vistas à garantia do curso regular do processo. Assim, o transcurso in albis dos prazos processuais implica, via de regra, a modificação do status quo ante. É o caso previsto no art. 13, I, do Código de Processo Civil: o autor da ação judicial deixa de regularizar sua representação processual e, por conseguinte, o processo é declarado nulo.

99. No que se refere ao direito de requerer a lavra, o raciocínio é similar. Observe que o transcurso in albis do prazo de um ano não enseja a estabilização da relação jurídica anterior (efeito típico da decadência), mas, pelo contrário, a sua extinção, pois o direito minerário é retirado do antigo titular e a área colocada em disponibilidade para novos interessados. É evidente, portanto, que o alcance do termo final do prazo acarreta significativa modificação do contexto jurídico anterior.

100. Além disso, o chamado direito de requerer a lavra não corresponde a um direito potestativo propriamente dito. Observe que não há, nesse caso, qualquer posição de sujeição do DNPM ao requerente da lavra, pois a mera apresentação do pedido regular de lavra não assegura a outorga da concessão. Como se sabe, a outorga da concessão de lavra insere-se na esfera discricionária do Poder Público. Assim, ainda que esteja satisfatoriamente instruído, o requerimento de lavra poderá ser indeferido, caso, por exemplo, incida uma das hipóteses previstas no art. 42 do Código de Mineração.[37]

101. Por fim, deve-se ter em conta que, se o direito de requerer a lavra correspondesse a um direito de sujeição ou potestativo, não poderia o titular, tendo em vista o art. 209 do Código Civil [38], renunciar a ele antes do término do prazo de um ano. Essa hipótese, todavia, não se coaduna com a própria sistemática do Código de Mineração, que prevê expressamente a renúncia ao alvará de pesquisa e à concessão de lavra. Por isso, a renúncia ao direito de requerer a lavra é possível sim. Aliás, uma vez que já existe a definição do jazimento mineral, o próprio interesse público recomenda admitir a renúncia do titular que não pretende mais prosseguir naquele empreendimento, antecipando o procedimento de disponibilidade de área para, em última análise, acelerar a implantação do aproveitamento do recurso mineral.

(d) exercício do direito de prioridade por parte de cooperativa de garimpeiros, após a vistoria do DNPM, em área de garimpagem (art. 23, § 5º, Dec. nº 98.812/90):

102. O Decreto 98.812/90, que regulamenta o regime legal de permissão de lavra garimpeira, estabelece o seguinte em seu art. 23:

Art. 23 - Nas áreas estabelecidas para garimpagem os trabalhos deverão ser realizados preferencialmente em forma associativa, com prioridade para as cooperativas de garimpeiros.
§ 1º - O DNPM, no prazo de sessenta dias, após o recebimento do requerimento de Permissão de Lavra Garimpeira, verificando que a área se encontra livre, publicará no Diário Oficial o respectivo memorial descritivo e abrirá prazo de sessenta dias para eventual contestação por parte de cooperativa de garimpeiros, que esteja extraindo minerais garimpáveis na área, para fins de exercício do direito de prioridade.
§ 2º- A contestação deverá ser protocolizada no DNPM e conter elementos de prova de atuação na área.
§ 3º- Decorrido, sem contestação, o prazo referido no § 1º deste artigo, o DNPM dará seguimento ao processo de outorga do título de permissão de lavra garimpeira.
§ 4º- Caso haja contestação, o DNPM procederá vistoria na área requerida, no prazo de sessenta dias para identificação e colheita de provas.
§ 5º - Constatada a atuação de cooperativa de garimpeiros na área requerida, o DNPM concederá à interessada o prazo de sessenta dias para exercer o direito de prioridade.
§ 6º - A não apresentação pela cooperativa de garimpeiros do requerimento de permissão de lavra garimpeira, no prazo estabelecido no parágrafo anterior, configura, para todos os efeitos legais, renúncia ao direito de prioridade, devendo o DNPM dar prosseguimento ao processo de requerimento considerado prioritário. (grifei)

103. O dispositivo normativo transcrito acima regulamenta o art. 12 da Lei nº 7.805/89 [39] e reconhece a prioridade das cooperativas de garimpeiros que já estejam atuando na área de garimpagem. Trata-se de verdadeiro direito potestativo, pois, se exercido no prazo, assegura à cooperativa direito de prioridade na análise de seu requerimento de permissão de lavra garimpeira. Implica, portanto, verdadeira sujeição do DNPM e do interessado no requerimento de permissão de lavra garimpeira anterior à prioridade estabelecida pela lei em favor da cooperativa. Além disso, o seu exercício implica a constituição de uma nova relação jurídica entre a cooperativa e o Poder Público, qual seja, a outorga de um direito minerário.

104. Assim, há que se concluir que o prazo de sessenta dias estabelecido no art. 23, §5º, Dec. nº 98.812/90 é decadencial.

(e) Propositura de ação judicial visando a declaração de nulidade de autorização de pesquisa ou concessão de lavra (um ano) (art. 66, §3º, do CM e art. 103, §3º, do RCM)

105. O art. 66, §3º, do CM tem a seguinte redação:

Art 66. São anuláveis os Alvarás de Pesquisa ou Decretos de Lavra quando outorgados com infringência de dispositivos deste Código.
(...)
§ 3º A nulidade poderá ser pleiteada judicialmente em ação proposta por qualquer interessado, no prazo de 1 (hum) ano, a contar da publicação do Decreto de Lavra no Diário Oficial da União.

106. O art. 103, §3º, do RCM amplia essa regra para abarcar os alvarás de pesquisa. Verbis:

Art. 103 - São anuláveis as autorizações de pesquisa ou as concessões de lavra outorgadas com infringência de dispositivos do Código de Mineração ou deste Regulamento; (...)
§ 3º - A nulidade poderá ser pleiteada judicialmente em ação proposta por qualquer interessado, no prazo de 1 (um) ano, a contar da publicação do alvará de pesquisa ou do decreto de lavra no Diário Oficial da União.

107. A redação dos dispositivos transcritos acima deixa claro que o prazo de um ano para anulação da concessão de lavra ou da autorização de pesquisa deve ser considerado decadencial. A ação judicial de anulação da concessão de lavra ou da autorização de pesquisa possui nítida natureza constitutiva.

CONCLUSÃO

108. Diante do exposto, conclui-se o seguinte:

(a) a grande maioria dos prazos fixados na legislação minerária é processual; alguns poucos possuem natureza decadencial; e não há qualquer prazo cujo decurso implique a ocorrência de prescrição;

(b) no âmbito do direito minerário, a contagem dos prazos processuais e decadenciais submete-se às regras dos art. 66 e 67 da Lei nº 9.784/99 e subsidiariamente, por analogia, à sistemática adotada no art. 184, § 1º, do Código de Processo Civil;

(c) os prazos de vigência dos títulos minerários (autorização de pesquisa, guia de utilização, permissão de lavra garimpeira e licenciamento) têm natureza singular e, portanto, sua contagem inicia-se no dia seguinte ao da outorga do título minerário, ainda que esta ocorra em véspera de dia não-útil, não havendo, ainda, prorrogação automática do termo final, caso o vencimento recaia em dia não-útil;

(d) o relatório final de pesquisa deve ser apresentado dentro do prazo de vigência do alvará. Porém, por se tratar de prazo processual, considera-se que o termo final para apresentação do relatório final de pesquisa é automaticamente prorrogado para o dia útil imediatamente posterior caso o vencimento do alvará de pesquisa ocorra em dia sem expediente administrativo. Em havendo a prorrogação automática do termo final e, ainda assim, não for apresentado o relatório final de pesquisa, considerar-se-á a área livre para novos requerimentos a partir do dia útil imediatamente seguinte ao termo final prorrogado;

(e) o prazo para apresentação do pedido de prorrogação do prazo de pesquisa é processual e deve ser contado de forma regressiva em conformidade com as regras dos artigos 66 e 67 da Lei nº 9.784/99. Assim, se o vencimento da autorização de pesquisa cair em uma segunda feira (dia útil), o início da contagem do prazo do art. 22, III, "b", do Código de Mineração ocorrerá no dia imediatamente anterior (domingo); mas se o termo final coincidir com um dia não útil, deve-se considera-lo prorrogado para o dia útil imediatamente posterior;

(f) o prazo de um ano para requerer a lavra possui natureza processual e não decadencial; e

(g) o prazo de sessenta dias estabelecido no art. 23, §5º, Dec. nº 98.812/90 e o prazo de um ano para anulação da concessão de lavra ou da autorização de pesquisa são decadenciais.

109. Por fim, faço anexar a este parecer tabelas que indicam a natureza jurídica dos principais prazos previstos na legislação minerária em vigor.

110. Sugere-se, caso este parecer seja aprovado, que seja a Diretoria do DNPM, bem como os Superintendentes, cientificados do posicionamento ora adotado.

111. Recomenda-se, também, a disponibilização e divulgação deste parecer jurídico no sítio do DNPM na Internet, com vistas a tornar público o entendimento exposto acima.

Brasília, 17 de fevereiro de 2012.

Frederico Munia Machado
Procurador-Chefe Substituto do DNPM (em exercício)
Procurador Federal
OAB/DF nº 20.258 SIAPE 01553385

[Notas]

[1] MARTINS, Alan & Figueiredo, Antonio Borges de. Prescrição e Decadência no Direito Civil. Porto Alegre: Síntese, 2ª ed., 2004, pp. 75-76.

[2] Etimologicamente, prescrição vem do latim praescriptio, que significa "escrever antes", "prefixar", já o vocábulo decadência deriva do latim decadentia, decadere, que corresponde a "cair", "perecer", "cessar" (SOUZA, Carlos Fernando Mathias de. "Tempo e Direito". In: Aspectos controvertidos do Novo Código Civil: escritos em homenagem ao Ministro José Carlos Moreira Alves. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2003, pp. 105-114).

[3] De fato, esses são os principais efeitos da prescrição e da decadência. Contudo, entendemos que a prescrição não fulmina o direito de ação, mas a pretensão. O direito material, quando violado, dá origem a pretensão, que será deduzida em juízo por meio da ação judicial. Observe que ao ajuizar uma ação visando a pretensão prescrita, o juiz declarará a prescrição em uma sentença com julgamento de mérito. Ou seja, ele reconhece o direito à ação, mas indefere o pedido. O próprio Código Civil em vigor, corrigindo esse equívoco histórico, afirma a prescrição atinge a pretensão ("Art. 189. Violado o direito, nasce para o titular a pretensão, a qual se extingue, pela prescrição, nos prazos que a lei estabelecer, arts. 205 e 206...").

[4] Sobre o tema, Mauro Nicolau Junior informa que "(...) essa concepção ainda era o eixo de críticas pelos doutrinadores, que viam dificuldades práticas ao fazerem a identificação da prescrição pelas consequências e não por sua essência. Enfim, tratava-se de mais uma explicação e não propriamente de um conceito sobre o instituto." ("Prescrição: Cláusulas Gerais e Segurança Jurídica. Perspectivas Hermenêuticas dos Direitos Fundamentais no Novo Código Civil em face da Constituição". In: CIANCI, Mirna (coord.). Prescrição no Novo Código Civil: uma análise interdisciplinar. São Paulo: Saraiva, 2005, p. 212).

[5] O artigo "Critério científico para distinguir a prescrição da decadência e para identificar as ações imprescritíveis" foi originalmente publicado em 1961 (Revista de Direito Processual Civil. São Paulo, v. 3º, p. 95-132). Todavia, para as citações feitas nesse parecer, valho-me do texto publicado na Revista dos Tribunais n° 744, outubro de 1997, pp. 725-750.

[6] Conforme NERY JUNIOR, NELSON & NERY, Rosa Maria de Andrade. Novo Código Civil & Legislação Extravagante Anotadas. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2002, p. 114.

[7] op. cit., p. 729.

[8] op. cit., p. 731

[9] A classificação da ação depende do conteúdo predominante do provimento judicial objetivado. Como se sabe, as ações condenatórias e as constitutivas contêm necessariamente e ainda que de forma implícita algum conteúdo declaratório sobre a existência da relação jurídica sobre a qual se embasa a decisão.

[10] A doutrina mais moderna inclui nessa classificação mais dois tipos de ações judiciais: (a) as ações mandamentais e (b) as ações executivas lato sensu. Contudo, para desenvolver a fundamentação deste parecer, será utilizada a classificação ternária das ações, defendida por Chiovenda e que serviu de base para o estudo preparado por Agnelo Amorim Filho.

[11] ROCHA, José de Moura. "Preclusão, decadência e prescrição". In: Revista Jurídica, Porto Alegre, nº 60, vol. 10, nov. dez. 1962, p. 5. Essa observação também foi bem assinalada por Mauro Nicolau Junior: "(...) Neste ponto, o sistema normativo revela um aspecto paradoxal da natureza humana: se de um lado o Direito é clamado para regular as condutas em sociedade, promovendo a pacificação social, de outro lado, em prol da mesma paz social, a ordem jurídica é chamada para extinguir pretensões que delixariam os homens em estado de incerteza e intranquilidade, diante da omissão prolongada do titular de um direito violado, pois, com o passar do tempo, a segurança jurídica assentar-se-ia justamente nos fatos contrários ao direito desrespeitado, que já estariam consolidados." (op. cit., p. 211)

[12] "Tratando-se de pretensão que se exerce em juízo mediante ação condenatória, terá sempre cunho patrimonial e, portanto, sujeita a extinção por meio de prazo prescricional, vedado ao juiz examinar essa matéria de ofício. Tratando-se de pretensão que se exerce em juízo mediante ação constitutiva, com prazo de exercício previsto expressamente em lei, esse prazo de extinção é de decadência, devendo o juiz examinar essa matéria de ofício." (NERY JUNIOR, Nelson & NERY, Rosa Maria de Andrade. Código de Processo Civil Comentado e Legislação Extravagante. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2004, 8ª ed. rev. ampl. e atual. p. 669).

[13] Importante ressaltar que, quanto aos direitos potestativos, a ação judicial se presta como forma de exercício. Já em face aos direitos a uma prestação, a ação judicial representa meio de proteção, e não de exercício.

[14] A palavra preclusão é proveniente do latim preclusio, praecludere, que significa "fechar diante de" ou "diante de fechar" (SOUZA, Carlos Fernando Mathias de. "Tempo e Direito". In: Aspectos controvertidos do Novo Código Civil: escritos em homenagem ao Ministro José Carlos Moreira Alves. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2003, pp. 105-114).

[15] "A [preclusão] temporal surge do não exercício de uma faculdade para cujo cumprimento estava estabelecido um momento processual." (BARBOSA, Antônio Alberto Alves. Da Preclusão processual civil. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2ª ed. ver. e atual., 1994, p. 34).

[16] FERRAZ, Cristina. Prazos no processo de conhecimento: preclusão, prescrição, decadência, perempção, coisa julgada material e formal. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2001, p. 49.

[17] O artigo 69 da Lei nº 9.784/99 assegura a aplicação subsidiária da lei de processo administrativo federal nos procedimentos administrativos regidos por lei específica. Conclui-se, assim, que, inexistindo tratamento legal específico na legislação aplicável, as regras de contagem de prazo contidas na Lei nº 9.784/99 e transcritas acima podem ser integralmente aplicadas aos prazos processuais previstos no Código de Mineração.

[18] Art. 184 do Código de Processo Civil.

[19] Devo mencionar, ainda, a existência do Parecer/PROC. nº 051/2003-JMO, da lavra da Procuradora Federal Jenny Magnani de Oliveira, que chega a essas mesmas conclusões e cuja ementa é a seguinte: "Contagem de prazo. Termos inicial e final. Aplicação do art. 66 da Lei nº 9.784/99 combinado com a regra do § 2º do art. 184 do CPC. Interpretação analógica."

[20] "Art. 207. Salvo disposição legal em contrário, não se aplicam à decadência as normas que impedem, suspendem ou interrompem a prescrição."

[21] Lições de Direito Processual Civil. Rio de Janeiro: Editora Lumen Juris, 2004, 11ª ed. rev. e atual., p. 246.

[22] "(...) os prazos peremptórios são imodificáveis por convenção das partes e modificáveis em situações anormais, ou seja, os prazos peremptórios são inalteráveis em função da vontade das partes, mas alteráveis diante das circunstâncias previstas em lei." (ROSA, Marcos Valls Feu. Prazos Dilatórios e Peremptórios: Comentários aos artigos 181 e 182 do Código de Processo Civil. Porto Alegre: Sérgio Antonio Fabris, 1995).

[23] Por exemplo, admite-se sem restrições a prorrogação automática da data final para interposição de recurso, caso o termo final de prazo coincida em dia sem expediente forense.

[24] Gustavo Kloh Müller explica que a "confusão reina" sobre esse tema. Todavia, deixa sua impressão particular de que "não há admissão da prorrogação do exercício do prazo decadencial para o primeiro dia útil subsequente, como ocorre com os prazos preclusivos, apesar de reconhecer a tentativa de unificação doutrinária obrada por Pontes de Miranda." (NEVES, Gustavo Kloh Müller. Prescrição e Decadência no Direito Civil. Rio de Janeiro, Lumen Juris, 2ª ed., 2008).

[25] "EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. AÇÃO RESCISÓRIA. ERRO MATERIAL. CONTEGEM DE PRAZO DECADENCIAL. ARBITRAMENTO DE HONORÁRIOS. 1. O prazo para propositura da ação rescisória é decadencial e não se interrompe nem se suspende em feriado, férias ou recessos forenses. Findando o prazo em dia não útil, a ação deve ser ajuizada no dia útil precedente, ou mesmo junto ao plantão existente no âmbito deste Tribunal. 2. Honorários advocatícios fixados em R$300,00." (TRF/4ª Região, EDAR 2003.04.01.037247-8, Terceira Seção, Relator Luís Alberto d'Azevedo Aurvalle, DJ de 31/08/2005).

[26] Inicialmente, o Supremo Tribunal Federal acatou a tese a possibilidade de prorrogação automática do prazo decadencial ("... se o termo final de prazo recair em dia não útil, prorrogar-se-á até o primeiro dia útil seguinte, mesmo que seja de decadência dito prazo..." - RE 86741 EDV, Tribunal Pleno, DJ de 16/3/1984). Porém, em julgamentos mais recentes, essa tese foi revogada (Nesse sentido: AR 1681/CE, Tribunal Pleno, DJ de 15/12/2006; RE 114920, Segunda Turma, DJ de 2/9/1988). Além disso, o próprio STF curiosamente reconhece a possibilidade de se aplicar outra regra típica de contagem dos prazos processuais ao prazo decadencial para impetração de mandado de segurança (nesse sentido, MS 24505 AgR, Tribunal Pleno, DJ de 14/11/2003 - ementa transcrita acima).

[27] THEODORO JÚNIOR, Humberto. "Perda de prazos processuais". In: Revista Brasileira de Direito Processual nº 15, jul./set, 1978. Rio de Janeiro: Forense, 1978, p. 63-64.

[28] Pode-se conceituar a analogia como um raciocínio lógico que visa o preenchimento de lacunas na lei, aplicando-se à determinada relação jurídica uma solução normativa já prevista para casos similares. É uma forma de integração de normas jurídicas por meio da qual se suprem omissões legislativas. Segundo André Franco Montoro, "analogia consiste em aplicar a um caso não previsto, a norma que rege outro semelhante (...)" (MONTORO, André Franco. Introdução à Ciência do Direito. São Paulo: Revista dos Tribunais, 24ª ed. 1997, p. 381).

[29] Essa é, por exemplo, a posição de Maurício Pellegrino de Souza, para quem "(...) a obrigação legal do pesquisador está umbilicalmente vinculada à vigência de seu Alvará de Pesquisa, ou seja, deverá o titular apresentar o Relatório Final com os resultados obtidos na promoção dos trabalhos de pesquisa ainda durante a vigência de sua autorização (...). Em seguida, o autor encerra pela "(...) Impossibilidade de postergação imediata da vigência do alvará de pesquisa, e, por conseguinte, do prazo de apresentação do respectivo relatório dos trabalhos executados, devendo o mesmo ser considerado improrrogável, ou seja, não se elastencendo no tempo por razão de seu termo final recair em dia em que não haja expediente no DNPM." ("Autorização de pesquisa mineral: obrigações do titular e prazo para apresentar relatório final". In: Direito Minerário em Evolução. Marcelo Mendo de Souza (coord.). Belo Horizonte: Mandamentos, 2009, pp. 252 e 258).

[30] "Art. 184. Salvo disposição em contrário, computar-se-ão os prazos, excluindo o dia do começo e incluindo o do vencimento.
§ 1º Considera-se prorrogado o prazo até o primeiro dia útil se o vencimento cair em feriado ou em dia em que:
I - for determinado o fechamento do fórum;
II - o expediente forense for encerrado antes da hora normal.
§ 2º Os prazos somente começam a correr do primeiro dia útil após a intimação (art. 240 e parágrafo único)."

[31] STJ - REsp 209.456/MG, Rel. Min. Hélio Quaglia Barbosa, Quarta Turma, julgado em 14/08/2007, DJ 27/08/2007, p. 254 (trecho da ementa do acórdão).

[32] STJ - REsp 331.084/MG, Rel. Min. Castro Filho, Terceira Turma, julgado em 21/10/2003, DJ 10/11/2003, p. 185 (trecho da ementa do acórdão).

[33] "Art. 65. Será declarada a caducidade da autorização de pesquisa, ou da concessão de lavra, desde que verificada qualquer das seguintes infrações:
a) caracterização formal do abandono da jazida ou mina;
b) não cumprimento dos prazos de início ou reinício dos trabalhos de pesquisa ou lavra, após de advertência e multa;
c) prática deliberada dos trabalhos de pesquisa em desacordo com as condições constantes do título de autorização, após advertência e multa;
d) prosseguimento de lavra ambiciosa ou de extração de substância não compreendida no Decreto de Lavra, após advertência e multa;
e) não atendimento de repetidas observações da fiscalização, caracterizado pela terceira reincidência, no intervalo de 1 (hum) ano, de infrações com multas. (...)"

[34] Vilson Rodrigues Alves critica a sinonímia atribuída por parte da doutrina à caducidade e à decadência (Da Prescrição e da Decadência no Novo Código Civil. Campinas: Servanda, 3ª ed. rev. ampl. e atual., 2006, pp. 720-722).

[35] William Freire, por exemplo, defende que o prazo de um ano para requerer a lavra é decadencial (Código de Mineração Anotado. Belo Horizonte: Mandamentos, 2003, p. 81).

[36] "Prescrição e decadência no Novo Código Civil: alguns aspectos relevantes". In: Revista Síntese de Direito Civil e Processual Civil, v.4, n.23, maio/jun., 2003.

[37] "Art. 42. A autorização será recusada, se a lavra for considerada prejudicial ao bem público ou comprometer interesses que superem a utilidade da exploração industrial, a juízo do Governo. Neste último caso, o pesquisador terá direito de receber do Governo a indenização das despesas feitas com os trabalhos de pesquisa, uma vez que haja sido aprovado o Relatório".

[38] "Art. 209. É nula a renúncia à decadência fixada em lei."

[39] "Art. 12 - Nas áreas estabelecidas para garimpagem, os trabalhos deverão ser realizados preferencialmente em forma associativa, com prioridade para as cooperativas de garimpeiros."

[ANEXO]

prazo	previsão legal	natureza jurídica
Cumprimento de exigências na fase de requerimento de autorização de pesquisa (60 dias).	art. 17, §1º, do CM; art. 21, §2º, do RCM	processual
Oneração de área por vinculação a licença cujo registro seja requerido ao DNPM no prazo de 30 dias de sua expedição.	art. 18, III, do CM	decadencial
Pedido de reconsideração de ato que indefere requerimento de autorização de pesquisa ou sua renovação (60 dias)	art. 19, do CM	processual
Recurso administrativo ao Ministro de Minas e Energia contra ato que, indeferindo pedido de reconsideração, mantém a denegação do requerimento de pesquisa ou de sua renovação (30 dias)	art. 19, §1º, do CM	processual
Validade da autorização de pesquisa (não inferior a um ano, nem superior a três)	art. 22, III, do CM	prazo sui generis
Apresentação do relatório final de pesquisa	art. 22, V, do CM	processual
Pedido de prorrogação da autorização de pesquisa (60 dias antes do vencimento do alvará de pesquisa)	art. 22, III, "b", do CM	processual
Apresentação de propostas em processo de disponibilidade de área (60 dias)	art. 26 do CM	processual
Início dos trabalhos de pesquisa (60 dias)	art. 29, I, do CM; art. 31, I, do RCM	processual
Requerimento de lavra ou negociação do direito de requerer a lavra (um ano)	art. 31 do CM; art. 33 do RCM	processual
Cumprimento de exigências na fase de requerimento de concessão de lavra (60 dias)	art. 41, §2º, do CM; art. 51, par. único, do RCM	processual
Intimação os concessionários das minas limítrofes, se houver, para o ato de imissão na posse (8 dias de antecedência)	art. 45, I, do CM; art. 67, II, do RCM	processual
Recurso ao Ministro de Minas e Energia contra a imissão na posse (15 dias)	art. 46 do CM; art. 68 do RCM	processual
Início dos trabalhos de lavra (6 meses)	art. 47, I, do CM; art. 54, I, do RCM	processual
Propositura de ação judicial visando a declaração de nulidade de título minerário (um ano)	art. 66, §3º, do CM; art. 103, §3º, do RCM	decadencial
Apresentação de defesa em processo administrativo visando declaração de caducidade ou nulidade de título minerário (60 dias)	art. 68, §1º, e 69, caput, CM; art. 105, §2º, e 106, caput, RCM	processual
Pedido de reconsideração e recurso contra ato que declarou a caducidade ou a nulidade da autorização de pesquisa (15 e 30 dias, respectivamente)	art. 68, §3º, "a" e "b", do CM; art. 105, §§3º e 4º, do RCM	processual
Pedido de reconsideração da decisão do Presidente da República que declara a caducidade ou a nulidade da concessão de lavra (10 dias)	art. 69, §3º, do CM	processual
Prazo da permissão do Reconhecimento Geológico (prazo máximo de 90 dias)	art. 91, §3º, do CM; art. 42, II, do RCM	prazo sui generis
Defesa em procedimento administrativo para revogação de ato autorizador de constituição de consórcio de mineração (60 dias)	art. 80, §2º, do RCM	processual
Defesa em processo administrativo para apuração das infrações tratadas no art. 100 do RCM (30 dias)	art. 101, §2º, do RCM	processual
Recolhimento da multa importa pela prática das infrações tratadas no art. 100 do RCM (30 dias)	art. 101, §5º, do RCM	processual

prazo	previsão legal	natureza jurídica
Apresentação do requerimento de pesquisa, se julgada necessária a realização de trabalhos de pesquisa, em razão das novas substâncias ocorridas na área.	art. 79, §1º, Lei nº 6.567/78	processual
Apresentação da licença municipal, da autorização do proprietário do solo ou do assentimento do órgão público ainda na fase de requerimento de registro da licença, em caso de vencimento de seus prazos (30 dias)	art. 5º da Port. DNPM nº 266/2008	processual
Apresentação da licença ambiental de instalação ou de operação, ou comprovação de protocolo do órgão ambiental (60 dias)	art. 6º da Port. DNPM nº 266/2008	processual
Interposição de recurso contra o indeferimento do pedido de registro de licença (10 dias)	art. 8º da Port. DNPM nº 266/2008	processual
Apresentação da nova licença municipal, autorização do proprietário do solo ou assentimento do órgão público, conforme o caso, em se tratando de pedido de prorrogação de registro de licença (30 dias)	arts. 22, §§ 1º e 3º, Port. DNPM nº 266/2008	processual
Decisão sobre prorrogação do registro de licença (120 dias)	art. 23 da Port. DNPM nº 266/2008	processual
Comprovação de requerimento de nova licença ambiental (120 dias)	art. 26, parágrafo único, Port. DNPM nº 266/2008	processual
Interposição de recurso contra o indeferimento do pedido de prorrogação do registro de licença (10 dias)	art. 28 da Port. DNPM nº 266/2008	processual
Apresentação de defesa em procedimento para fins de extinção do registro de licença (30 dias)	art. 30, § 2º, Port. DNPM nº 266/2008	processual
Interposição de recurso contra decisão que extingue registro de licença (10 dias)	art. 30, § 3º, Port. DNPM nº 266/2008	processual
Cumprimento de exigências (30 dias ou 60 dias, conforme o caso)	art. 40 da Port. DNPM nº 266/2008	processual

prazo	previsão legal	natureza jurídica
Validade da PLG (5 anos)	art. 5º, I, da Lei nº 7.805/89; art. 7º, I, do Dec. nº 98.812/90	prazo sui generis
Intimação do permissionário para apresentação de projetos de pesquisa, caso o DNPM julgue necessária a realização de trabalhos de pesquisa (90 dias)	art. 6º da Lei nº 7.805/89; art. 8º do Dec. nº 98.812/90	processual
Apresentação projeto de pesquisa por titular de concessão de lavra ou manifesto de mina, se o titular recusar a autorização para outorga de permissão de lavra garimpeira na área (90 dias)
Início dos trabalhos de extração (90 dias)	art. 70, I, Lei nº 7.805/89; art. 11, I, Dec. nº 98.812/90	processual
Apresentação de contestação, para fins de exercício do direito de prioridade, por parte de cooperativa de garimpeiros, que esteja extraindo minerais garimpáveis em área objeto de requerimento de PLG (60 dias)	art. 23, § 1º, Dec. nº 98.812/90	processual
Exercício do direito de prioridade por parte de cooperativa de garimpeiros, após a vistoria do DNPM (60 dias)	art. 23, § 5º, Dec. nº 98.812/90	decadencial

prazo	previsão legal	natureza jurídica
apresentação de propostas (60 dias)	art. 90, III e § 3º, Port. DNPM nº 268/2008	processual
convocação dos proponentes para abertura dos envelopes	art. 15, § 1º, Port. DNPM nº 268/2008	processual
recurso contra decisão que julga a habilitação dos proponentes (10 dias)	art. 16-A da Port. DNPM nº 268/2008	processual
manifestação sobre interesse por área remanescente, após retirada de interferências parciais (10 dias)	art. 19, § 1º, Port. DNPM nº 268/2008	processual
recurso contra a decisão que declara a(s) proposta(s) prioritária(s) (10 dias)	art. 21 da Port. DNPM nº 268/2008	processual
convite aos proponentes empatados para participação do sorteio de desempate (10 dias)	art. 26 da Port. DNPM nº 268/2008	processual
realização de novo requerimento pelo proponente declarado prioritário em processos de disponibilidade pendentes de decisão (10 dias)	art. 44 da Port. DNPM nº 268/2008	processual

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Despacho

Referência: Proc. nº 48400-000024/2007-61

Interessado: DNPM (SUBSTITUTO DO SUPERINTENDENTE DO RIO DE JANEIRO/RJ)

Assunto: Contagem de Prazo

APROVO o PARECER Nº 038/2012/FM da Procuradoria Jurídica, fls nº 03 a 15, retorne os autos à DIFIS, para ciência e demais providências contidas no referido parecer.

Brasília, 14 de Maio de 2012.

SÉRGIO AUGUSTO DÂMASO DE SOUSA
Diretor-Geral