PARECER Nº 46/2012/FM/PROGE/DNPM

PARECER Nº 46/2012/FM/PROGE/DNPM

PROCESSO Nº 48411.915510/2009-20
INTERESSADO: Companhia Siderúrgica Nacional - CSN
ASSUNTO: Regime jurídico dos rejeitos e de outros materiais descartados durante o processo de lavra mineral.

I. Não há necessidade de se definir quem são os detentores da posse ou da propriedade dos depósitos de rejeitos para que seja dada a destinação ambientalmente correta a esse tipo de material.

II. Ainda que contenham algum teor da substância mineral objetivada no processo de lavra, o rejeito e o estéril enquanto materiais desprovidos de valor econômico - não correspondem a bens da União ou do concessionário.

III. O rejeito e o estéril são materiais descartados durante o processo produtivo em razão da sua irrelevância econômica, sendo, portanto, devolvidos ao meio ambiente local. Sendo assim, encerradas as atividades de lavra, confundem-se com o próprio solo e subsolo e, enquanto destituídos de atratividade econômica, podem ser usufruídos e ocupados pelo proprietário do solo ou pelos posseiros da área.

IV. As substâncias minerais eventualmente existentes no rejeito e no estéril submetem-se ao mesmo tratamento jurídico do minério in loco, ainda não lavrado, e, portanto, o seu aproveitamento econômico depende da existência de título minerário.

Senhor Diretor-Geral do DNPM,

FUNDAMENTAÇÃO

1. Trata-se de procedimento administrativo instaurado em razão de correspondência protocolizada no DNPM/SC em 8/6/2009 pela qual a Companhia Siderúrgica Nacional - CSN informa, em síntese, que: (a) existem rejeitos, com valor econômico, decorrentes de atividade de lavra de carvão ocorrida na área objeto do Processo DNPM nº 4.270/1938, de titularidade da própria empresa, e posteriormente cedido para terceiros conforme Processo DNPM nº 815.118/1994; (b) que foi declarada a caducidade da concessão de lavra que recai sobre a área, mas ainda não foi instaurado o respectivo procedimento de disponibilidade de área; e (c) que, por decisão judicial proferida nos autos da Ação Civil Pública nº 2000.72.04.002543-9, a CSN deverá realizar a recuperação ambiental daquela área, o que, por questões técnicas, envolve dar destinação ambientalmente correta àqueles rejeitos. Assim, solicita, ao final, "(...) esclarecimentos com relação à posse daqueles rejeitos. A dúvida é se ela é do titular dos direitos minerários atuais (União), se é do titular dos direitos quando de sua lavra (CSN/Nova Próspera), ou se é do titular dos direitos quando a titularidade foi declarada caduca (Nova Próspera)." (fl. 02).

2. Às fls. 5-6, o Geól. Marcus Geraldo Zumblick, do DNPM/SC, teceu diversas considerações sobre o tema. Afirma que o objeto da consulta é de grande relevância, pois ainda não há uma definição da autarquia quanto ao domínio, direitos e obrigações que envolvem os depósitos de rejeito, apesar de muitos deles se evidenciarem hoje viabilidade econômica de reaproveitamento. Ressalta, ainda, que diversas outras situações similares ocorrem no Estado de Santa Catarina, havendo interesse de empresas pelo reaproveitamento desses rejeitos. Ao final, expõe sua visão pessoal sobre o tema. Sustenta que rejeito não é produto da lavra e, portanto, não pertence ao concessionário, mas à União. Alega, ainda, que isso não transfere o problema ambiental do depósito inadequado do rejeito à União Federal, pois se deve "(...) condenar o ato e não a propriedade do rejeito." (fl. 06). Afirma que, se for admitida a tese de que o rejeito é bem do concessionário, haverá dificuldade para a cobrança de CFEM no caso de reaproveitamento e que "(...) esta interpretação daria margem para que uma empresa não recupere todo o mineral de interesse econômico, deixando-o no rejeito para posterior beneficiamento." (fl. 06).

3. A questão foi então submetida à análise da Procuradoria Federal junto ao DNPM/SC. Nº PARECER/PF/DNPM/SC nº 030/2009-JMO, a Procuradora Federal Jenny Magnani de Oliveira expôs as suas conclusões sobre a consulta da seguinte forma:

"33. Ante o adrede exposto, e, considerando os termos da consulta formulada pelo Chefe do 11º DS/DNPM/SC acerca da propriedade dos rejeitos resultantes da atividade de lavra de carvão no sul de Santa Catarina, do cabimento de cobrança de CFEM pela atividade de rebeneficiamento, bem como esclarecimento acerca do regime jurídico a que se submeteria este rebeneficiamento, entendemos, salvo melhor juízo, que:
i) inquestionável a propriedade do concessionário sobre os produtos da lavra, bem como sua responsabilidade sobre o destino e acondicionamento do material extraído, seja para fins econômicos ou de proteção ambiental;
ii) os rejeitos devem ser considerados produtos da lavra, independentemente do seu valor econômico;
iii) o rebeneficiamento dos "rejeitos" significa tão-somente uma eficiência na primeira etapa do beneficiamento, não ensejando o rebeneficiamento qualquer alteração do regime de extração;
iv) a impropriedade da utilização do termo "rejeito" para a porção do produto da lavra dotado de valor econômico, o que não interfere, no entanto, no seu tratamento jurídico;
v) possibilidade de se utilizar o desmembramento de área prevista na Portaria nº 248/1997 para rebeneficiamento do "rejeito" em caso de interesse do titular proprietário, ou no caso de depósito órfãos, em que se desconheça comprovadamente a titularidade, com desmembramento de ofício pelo DNPM, neste caso, com a colocação da área em disponibilidade para pesquisa;
vi) necessidade de que qualquer atividade de rebeneficiamento, desenvolvida pelo concessionário ou por quem dele tiver autorização, seja devidamente fiscalizada e acompanhada pelo DNPM; e, finalmente,
vii) o cabimento de recolhimento da CFEM pelo rebeneficiamento tendo em vista que ao concessionário cabe ressarcir a União pela extração de qualquer substância mineral útil que estiver contida no produto da lavra, seja no solo, subsolo ou "rejeito", em qualquer etapa do beneficiamento." (fl. 14)

4. Considerando a relevância da matéria, a ilustre colega submeteu a sua manifestação à consideração desta Procuradoria-Geral do DNPM.

FUNDAMENTAÇÃO

5. Esta Procuradoria-Geral tem posicionamento sedimentado no sentido de não conhecer de consultas formuladas por particulares. Nesse sentido, transcrevo a seguir o teor da ementa do Parecer nº 03/2001/HP/PROGE/DNPM:

"Consulta formulada por particular. Órgão de execução da Procuradoria-Geral Federal junto ao DNPM. Vedação, pelas normas de regência, de prestação de consultoria jurídica de natureza privada (art. 131 da CF, LC nº 73/1993, Lei nº 10.480/2002, arts. 37 e 38 da Medida Provisória nº 2.229-43/2001)."

6. É certo, contudo, que, em se tratando de matéria de interesse da própria autarquia, pode este órgão de assessoramento jurídico se manifestar, ainda que em caráter abstrato, para evitar a conflagração de novos conflitos ou a divergência de entendimentos entre as unidades descentralizadas da autarquia.

7. Parece-me ser este o caso dos autos. São frequentes as consultas informais formuladas à Procuradoria Federal junto ao DNPM sobre questões afetas a rejeito e bota-fora. Como bem ponderado pelo Geól. Marcus Geraldo Zumblick, o Estado de Santa Catarina, em especial, enfrenta frequentemente problemas dessa natureza, sendo conveniente, de fato, que um entendimento uniforme sobre a questão seja fixado.

8. Contudo, antes de adentrar a questão do domínio e do regime jurídico ao qual estão submetidos os rejeitos e bota-foras, convém destacar que, especificamente no caso dos autos, a questão a rigor prescinde dessa análise. Isso porque o cumprimento da medida judicial determinada nos autos da Ação Civil Pública nº 2000.72.04.002543-9 não depende da definição da "posse" dos rejeitos. Em outras palavras, não há necessidade de se definir quem são os detentores da posse ou da propriedade dos depósitos de rejeitos para que a interessada dê a destinação ambientalmente correta a esse material. A decisão judicial, por si só, já é suficiente para permitir com que a interessada execute a recuperação ambiental da área, inclusive com a remoção do rejeito e, se for o caso, a sua deposição na forma e no local previamente definidos no processo de licenciamento, aprovado pelo órgão ambiental competente [1]. Deve-se ressaltar que, para evitar favorecimento de outros titulares de lavra da região, o rejeito deverá ser preferencialmente depositado em local dentro da área objeto do Processo DNPM nº 815.118/1994, ficando o eventual reaproveitamento econômico desse material condicionado às exigências do projeto de recuperação ambiental da área.

9. O artigo 20, inciso IX, da Constituição Federal estabelece constituírem bens da União "os recursos minerais, inclusive os do subsolo". O artigo 176, caput, repete a disposição, ressalvando, contudo, ser garantida ao concessionário a propriedade do produto da lavra. Confira:

"Art. 176. As jazidas, em lavra ou não, e demais recursos minerais e os potenciais de energia hidráulica constituem propriedade distinta da do solo, para efeito de exploração ou aproveitamento, e pertencem à União, garantida ao concessionário a propriedade do produto da lavra. (...)"

10. A parte final do caput do art. 176 da Constituição Federal pôs fim a qualquer dúvida sobre a regularidade da apropriação do produto da lavra pelo particular. Confira a explicação trazida por Carlos Luiz Ribeiro sobre o assunto:

"As hipóteses de estar implícita, já antes da Constituição de 1988, autorização legislativa para a apropriação do produto da lavra pelo particular ou de ser desnecessária tal autorização, uma e outra defendida por célebres doutrinadores, sempre poderia ser contestada em juízo. Tal possibilidade foi, definitivamente, afastada naquela parte final do caput do art. 176, que garantiu ao concessionário a propriedade do produto da lavra."[2]

11. Como se pode observar, a regra constitucional é simples: o recurso mineral, enquanto não lavrado, pertence à União; uma vez lavrado, o produto é apropriado pelo concessionário. A razão para tal disposição é de fácil compreensão. Afinal, não poderia o concessionário alienar o produto mineral a terceiros - e o objetivo da mineração é a comercialização do produto mineral - se não houvesse prévia autorização legislativa ou constitucional para que ele se apropriasse do bem da União. É o que explica William Freire:

"Ao definir as minas e jazidas como bens públicos dominiais da União, cuidou-se de garantir ao concessionário o produto da lavra, de forma a se não criar embaraço jurídico ao aproveitamento dessas reservas. CELSO BASTOS ensina que 'se os recursos minerais integram a dominialidade pública, só por lei eram passíveis de transferência ao domínio privado. Diante da autorização constitucional, a transferência do domínio se opera com a mera lavra, isto é, a operação de exploração da mina.'"[3]

12. O Supremo Tribunal Federal seguiu essa mesma linha de raciocínio no julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 3.273, que tratava da propriedade da lavra de petróleo:

"CONSTITUCIONAL. MONOPÓLIO. CONCEITO E CLASSIFICAÇÃO. PETRÓLEO, GÁS NATURAL E OUTROS HIDROCARBONETOS FLUÍDOS. BENS DE PROPRIEDADE EXCLUSIVA DA UNIÃO. ART. 20, DA CB/88. MONOPÓLIO DA ATIVIDADE DE EXPLORAÇÃO DO PETRÓLEO, DO GÁS NATURAL E DE OUTROS HIDROCARBONETOS FLUÍDOS. ART. 177, I a IV e §§ 1 E 2º, DA CB/88. REGIME DE MONOPÓLIO ESPECÍFICO EM RELAÇÃO AO ART. 176 DA CONSTITUIÇÃO. DISTINÇÃO ENTRE AS PROPRIEDADES A QUE RESPEITAM OS ARTS. 177 E 176, DA CB/88. (...) 4. A existência ou o desenvolvimento de uma atividade econômica sem que a propriedade do bem empregado no processo produtivo ou comercial seja concomitantemente detida pelo agente daquela atividade não ofende a Constituição. O conceito de atividade econômica [enquanto atividade empresarial] prescinde da propriedade dos bens de produção. (...) 8. A propriedade do produto da lavra das jazidas minerais atribuídas ao concessionário pelo preceito do art. 176 da Constituição do Brasil é inerente ao modo de produção capitalista. A propriedade sobre o produto da exploração é plena, desde que exista concessão de lavra regularmente outorgada. 9. Embora o art. 20, IX, da CB/88 estabeleça que os recursos minerais, inclusive os do subsolo, são bens da União, o art. 176 garante ao concessionário da lavra a propriedade do produto de sua exploração. 10. Tanto as atividades previstas no art. 176 quanto as contratações de empresas estatais ou privadas, nos termos do disposto no § 1º do art. 177 da Constituição, seriam materialmente impossíveis se os concessionários e contratados, respectivamente, não pudessem apropriar-se, direta ou indiretamente, do produto da exploração das jazidas. (...)"
(ADI 3273, Rel. Min. Carlos Britto, Rel. p/ Acórdão Min. Eros Grau, Tribunal Pleno, julgado em 16/3/2005, DJ de 2/3/2007)

13. A questão torna-se bem mais complexa se consideramos que o processo de lavra resulta, em regra, não apenas na obtenção da substância mineral objetivada, mas também na extração de outros materiais provenientes seja das operações na frente de lavra ou das instalações de britagem e beneficiamento do minério, genericamente chamados de "ganga". Esses materiais, por não possuírem valor econômico expressivo, são descartados durante o processo de lavra. Trata-se, por exemplo, dos chamados "estéril" e "rejeito"[4]. Para avançarmos a nossa argumentação jurídica, convém apresentamos uma definição genérica desses materiais [5].

14. Em poucas palavras, pode-se definir estéril como o conjunto de materiais presentes na área da mina, cujo desmonte e retirada são exigidos para a extração do minério, mas que não são aproveitados no restante do processo de lavra pela insignificância do seu valor econômico. É o caso, por exemplo, do capeamento, que é o material sobreposto à camada mineral. É óbvio que, para se alcançar o depósito mineral, há que se retirar esse material. Outros exemplos são os "minerais acompanhantes de minério, que não têm aplicação econômica."[6] Trata-se de partes da rocha encaixante com pouco ou nenhum mineral útil. Nesse caso, após o desmonte da rocha, aproveita-se o material de interesse e descarta-se o minério de baixo teor [7].

15. Costuma-se chamar de rejeitos aqueles materiais igualmente inaproveitáveis, que também estão presentes no próprio minério, mas que, em regra, são descartados posteriormente, durante a fase de tratamento do minério (beneficiamento e concentração mineral). "Rejeitos são resíduos de mineração que resultam dos processos de beneficiamento a que se submetem os minérios, visando a redução e regularização da granulometria dos grãos, eliminação dos minerais associados e melhoria da qualidade do produto final (...)"[8]

16. Para uma melhor compreensão desses conceitos, bem como a relevância de cada material no processo de extração e tratamento do minério, vale transcrever a lição de Adão Benvindo da Luz e Fernando Antonio de Freitas Lins:

"Mineral é todo corpo inorgânico de composição química e de propriedades físicas definidas, encontrado na crosta terrestre. Minério é toda rocha constituída de um mineral ou agregado de minerais contendo um ou mais minerais valiosos, possíveis de serem aproveitados economicamente. Esses minerais valiosos, aproveitáveis como bens úteis, são chamados de minerais-minério. O material ou conjunto de minerais não aproveitados de um minério é denominado ganga.
As operações de concentração - separação seletiva de minerais - baseiam-se nas diferenças de propriedade entre o mineral-minério (o mineral de interesse) e os minerais de ganga. Entre estas propriedades se destacam: peso específico (ou densidade), suscetibilidade magnética, condutividade elétrica, propriedades de química de superfície, cor, radioatividade, forma, etc. Em muitos casos, também se requer a separação seletiva entre dois ou mais minerais de interesse.
Para um minério ser concentrado, é necessário que os minerais estejam fisicamente liberados. Isto implica que uma partícula deve apresentar, idealmente, uma única espécie mineralógica. Para se obter a liberação do mineral, o minério é submetido a uma operação de redução de tamanho - cominuição, isto é, britagem ou moagem -, que pode variar de centímetros até micrometros. Como as operações de redução de tamanho são caras (consumo de energia, meio moedor, revestimento etc.), deve-se fragmentar só o estritamente necessário para a operação seguinte. Para evitar uma cominuição excessiva, faz-se uso de operações de separação por tamanho ou classificação (peneiramento, ciclonagem etc.) nos circuitos de cominuição. Uma vez que o minério foi submetido à redução de tamanho, promovendo a liberação adequada de seus minerais, estes podem ser submetidos à operação de separação das espécies minerais, obtendo-se, nos procedimentos mais simples, um concentrado e um rejeito." (ênfases acrescidas)[9]

17. Ainda sobre esse assunto, Attilio Vivacqua explica o seguinte:

"Contrariamente à nomenclatura científica, segundo a qual denomina-se mineral uma substância homogênea, de composição química bem definida que se encontra já formada na natureza, e entende-se na indústria por mineral (Fr., hep. E ita., mineral, alem., erz; ing. ore) também um agregado de minerais diversos, quando um dos constitutivos do agregado tenha valor comercial que supere o custo da extração e do tratamento de todo o agregado. Os constitutivos do agregado que não teem valor econômico, são denominados "minerais estereis" ou "ganga" do mineral útil. Alguns minerais, como por exemplo, o carvão, podem ser utilizados depois de desprendidos dos minerais estéreis; outros, como os minerais dos metais, contêm a substância útil combinada químicamente com substâncias inúteis, das quais são separados por meio de ulteriores tratamentos. (Enciclopédia Italiana, vol. 23, pág. 376)" (VIVACQUA, p. 553)

18. Como a viabilidade do aproveitamento industrial de uma jazida depende de diversos fatores, sabemos ser possível que um depósito de lavra hoje inexequível - seja do ponto de vista técnico, seja do ponto de vista econômico - torne-se futuramente bastante atrativo [10]. Já na primeira metade do século XX, a dinâmica dessa relação era bem notada por Attilio Vivacqua, para quem "(...) o mineral de hoje pode ser o minério de amanhã, desde que se lhe descubra processo econômico de extração ou redução, ou a superveniência de meios de transportes que lhe emprestem um valor comercial (...)"[11].

19. Da mesma forma, é possível que parte do material que já tenha sido desmontado e descartado durante o processo de lavra de uma mina passe a ter valor econômico que justifique, inclusive, o seu reaproveitamento. Os avanços tecnológicos nas técnicas de mineração somada à valorização dos preços dos minérios podem conferir condições técnicas e econômicas ao reaproveitamento de tais materiais que tenham sido descartados com algum teor de substância mineral útil.

20. Em outras palavras, considerando as avançadas tecnologias atuais e a notória valorização das commodities minerais nos últimos anos, é certo que hoje não apenas depósitos minerais cuja viabilidade era duvidosa até pouco tempo atrás, mas também a áreas de deposição de rejeito, de estéril e de minério de baixo teor de minas antigas, passaram a contar significativa propensão econômica. Ainda na década de 1970, Victor Leinz e Othon Henry Leonardos já alertavam que "o rejeito de algumas das minas antigas é utilizável, por conterem elementos que hoje se podem aproveitar e também pela maior eficiência dos métodos modernos de beneficiamento, etc."[12] De fato, tudo indica que essa alteração de panorama pode justificar o aproveitamento desses materiais descartados, inclusive, dependendo do caso, para a produção de um segundo tipo de substância mineral.

21. O crescente interesse econômico sobre antigos depósitos de rejeito e estéril nos últimos anos têm gerado questionamentos sobre o tratamento jurídico a ser dispensado a esses materiais. A legislação minerária em vigor, por outro lado, não traz qualquer disposição expressa sobre o tema, limitando-se a prever a possibilidade de instituição de servidão mineral para "bota-fora do material desmontado e dos refugos do engenho." (art. 59, "h", do Código de Mineração). Diante da ausência de regra expressa sobre o tema, cabe a nós buscar a solução desse impasse por meio da interpretação e integração das demais normas que formam o arcabouço jurídico-constitucional atual. É exatamente a isso que passaremos a nos dedicar agora:

a) Dominialidade dos materiais descartados no processo de lavra (rejeito e estéril):

22. Existe uma verdadeira dicotomia entre as teses que advogam sobre a titularidade do domínio sobre o rejeito e o estéril. Há quem defenda se tratar de um bem da União e há quem sustente que o domínio é do detentor do título de lavra. No caso dos autos, o Geól. Marcus Geraldo Zumblick abraçou a primeira tese, que foi rejeitada pela PF/DNPM/SC que entendia se tratar de bem integrante do patrimônio do concessionário.

23. Contudo, convém incluir nesse debate uma terceira vertente, que nos parece que foi esquecida, mas que será relevante para a compreensão das conclusões que alcançaremos ao final desta manifestação: o rejeito e o estéril como bens do proprietário do solo. Assim, ficamos com três posicionamentos jurídicos possíveis, quais sejam:

a) bens da União;
b) bens do detentor do título de lavra; e
c) bens do proprietário do solo.

24. Em regra, a discussão a respeito desse tema orbita em torno do artigo 176, caput, da Constituição Federal, já transcrito acima, que atribui à União a propriedade das "as jazidas, em lavra ou não, e demais recursos minerais (...)", mas assegura "(...) ao concessionário a propriedade do produto da lavra." Com efeito, quem defende a propriedade do concessionário da lavra sustenta que rejeitos e estéril são produtos da lavra. Já quem não classifica esses resíduos como produto da lavra afirma, em regra, que tais bens permanecem sendo de propriedade da União.

25. Parece-nos, assim, ser essencial para o deslinde da questão que se compreenda a definição de jazida e recurso mineral (bens da União) e de produto da lavra (bem do concessionário).

26. De acordo com o Código de Mineração, recursos minerais são "(...) as massas individualizadas de substâncias minerais ou fósseis, encontradas na superfície ou no interior da terra (...)" (art. 3, I). Já jazida é "(...) toda massa individualizada de substância mineral ou fóssil, aflorando à superfície ou existente no interior da terra, e que tenha valor econômico (...)" (art. 49).

27. Convém notar que, pelo Código de Mineração, o conceito de jazida está abarcado pelo conceito de recurso mineral: a jazida nada mais é que o recurso mineral que tem valor econômico. Parece-nos, portanto, que as áreas de deposição de rejeitos e estéreis, especialmente aquelas que apresentam valor econômico em razão das substâncias minerais que contém, podem ser enquadradas no conceito de recurso mineral e, portanto, integrarão o patrimônio da União.

28. É certo, contudo, que essa interpretação deve ser realizada com cautela. O domínio exercido pela União sobre os recursos minerais (incluídos rejeitos e estéril) é bastante distinto do direito de propriedade na sua acepção tradicional. Na verdade, o domínio da União sobre os minerais corresponde a um exercício de soberania nacional [13].

29. Assim, apesar de se encontrarem incorporados ao seu patrimônio, a União não exerce sobre os minerais um direito de propriedade na sua acepção civilista. ACYR BERNANDES afirma que "quando a Constituição cataloga os recursos minerais entre os bens da União, por certo não titula, sic et simpliciter, a União como proprietária de tais recursos; faz, sim, solene declaração de soberania da União sobre eles, não importando sob que forma se encontrem, na superfície ou no interior da terra, e em qualquer parte do território nacional"[14].

30. Na verdade, deve-se entender que os recursos minerais pertencem ao povo brasileiro, cabendo à União exercer soberania sobre eles. Assim, a Constituição Federal de 1988 assegurou à União instrumentos para gerir os recursos minerais de forma a trazer benefícios à sociedade brasileira, ou melhor, garantir à União a sua soberania sobre o patrimônio mineral brasileiro.

31. Tal interpretação reflete a própria concepção atual de soberania permanente sobre os recursos naturais, os quais devem ser geridos pelo Estado com vistas a assegurar o desenvolvimento econômico e humano da coletividade nacional, verdadeira detentora dos direitos sobre tais recursos [15].

32. Portanto, a propriedade dos recursos minerais pela União, a que se refere a Constituição Federal de 1988, deve ser observada com cautela e não em termos absolutos. O artigo 176 não deve ser interpretado literalmente, mas de forma sistemática, dentro do contexto constitucional e histórico que permeia a questão [16].

33. Afora isso, a dominialidade exercida pela União sobre esses bens é nitidamente uma figura jurídica ficcional. Como o próprio art. 176 da Constituição Federal estabelece, as jazidas e os demais recursos minerais não se confundem com o solo e, com efeito, pertencem à União "(...) para efeito de exploração ou aproveitamento (...)". Ou seja, a dominialidade da União sobre esses bens somente se manifestará para fins de exploração e aproveitamento econômico [17]. Assim, ainda que contenham - e certamente contêm - algum teor da substância mineral objetivada, é certo que tanto o rejeito como o estéril - enquanto materiais descartados durante o processo produtivo em razão da sua irrelevância econômica - certamente não são bens da União.

34. Esses materiais também não correspondem a bens de propriedade do concessionário, uma vez que não podem ser classificados como produtos da lavra. A mineração corresponde a uma atividade econômica que tem por objeto a venda do produto resultante da lavra com vistas à obtenção de lucro. Nesse sentido, o processo de lavra mineral objetiva a "produção" da substância mineral objetivada, e não a "produção" de rejeitos e estéreis. Para ilustrar nosso raciocínio, imagine-se uma linha de produção de suco de laranja. Não resta dúvida que o produto final desse segmento industrial é o suco de laranja e não o bagaço da fruta, que é descartado durante o processo. Enfim, há que se distinguir o que é "produto" daquilo que é "resíduo" do processo produtivo.

35. Observe que, em economia, o conceito de produto não está restrito à ideia de resultado do processo produtivo, mas engloba também elementos relevantes como objetivo de atendimento de necessidades e existência de valor econômico para fins de comercialização. Em outras palavras, não se pode classificar um bem sem interesse econômico como um produto.

36. Assim, na mineração, o produto da lavra deve ser entendido como exclusivamente a substância mineral concentrada. O rejeito e o estéril, por não possuírem ao menos no momento da lavra - interesse econômico, não podem ser classificados como produtos da lavra para fins do art. 176 da Constituição Federal e, portanto, não pertencem ao detentor do título de lavra.

37. Portanto, ainda que contenham algum teor da substância mineral objetivada no processo de lavra, é certo que o rejeito e o estéril - enquanto materiais desprovidos de valor econômico - não correspondem a bens da União ou do concessionário. Mas se esses materiais não integram nem o patrimônio da União nem o patrimônio do concessionário, a quem eles pertencem?

38. Parece-nos que, enquanto não há o propósito de aproveitamento econômico das substâncias minerais eventualmente presentes nos rejeitos e nos estéreis, esses materiais descartados confundem-se com o próprio solo e, por isso, estão submetidas ao mesmo regime jurídico deste. Em última análise, esses materiais, ao menos enquanto não existir interesse na exploração ou no aproveitamento econômico (comercialização) das substâncias minerais ali contidas, estão, assim como os demais elementos orgânicos do solo, à disposição do posseiro da área ou do proprietário do solo.

39. Isso não quer dizer que o titular da lavra não pode dar a esses rejeitos e estéreis a destinação ambientalmente adequada. Não apenas pode como deve fazê-lo sempre com vistas a minimizar o impacto ambiental inerente à deposição desse material no ambiente. Caso seja viável, a destinação desse material pode ser, inclusive, atrativa do ponto de vista econômico, permitindo-se, por exemplo, a utilização desse material em projetos paisagísticos e na revitalização de espaços degradados. Isso porque, para fins de incidência do art. 176 da Constituição Federal, a exploração ou o aproveitamento econômico deverá ser da substância ou recurso mineral, e não do rejeito ou do estéril como um todo.

40. Por outro lado, em se tratando de utilização específica do recurso mineral presente no rejeito ou estéril, a incidência do art. 176 da Constituição Federal é inegável. Assim, a produção de peças ornamentais a partir de materiais descartados na indústria de rochas ornamentais (como anticatos e seixos ornamentais), por exemplo, deve necessariamente se submeter às disposições do art. 176 do Código de Mineração.

b) Reaproveitamento de rejeitos e estéreis:

41. Conforme já mencionado acima, o rejeito e o estéril são materiais descartados durante o processo produtivo em razão da sua irrelevância econômica, sendo, portanto, devolvidos ao meio ambiente local. Sendo assim, encerradas as atividades de lavra, confundem-se com o próprio solo e subsolo e, enquanto destituídos de atratividade econômica, podem ser usufruídos e ocupados pelo proprietário do solo ou pelos posseiros da área. Por isso, há que se compreender bem o regime jurídico da propriedade do solo e a distinção desta para a propriedade minerária.

42. Ainda na primeira metade do século XX, a distinção entre as propriedades do solo e subsolo e a mineira (ou dos recursos minerais) já era bem delimitada por Attilio Vivacqua. Confira abaixo trecho em que o referido autor cita P. Giampietro e L. Lanza para explicar os fundamentos e a índole da concessão minerária:

"Enquanto a mina não é concedida, tudo que a constitue forma parte do subsolo, acede a este, é compreendido, pelo menos potencialmente, no direito de propriedade do dono do solo, o qual tem a faculdade de ocupá-lo e fruir o sub-solo nos moldes normais em que este pôde ser ocupado e utilizado pelo proprietário. A mina não é, porém, jamais suscetíveis de uma fruição legítima, por pessoa alguma, nem mesmo pelo proprietário do solo, porque juridicamente ela não existe e não adquire individualidade distinta do sub-solo, senão depois do ato de concessão. Esta é que separa a mina do sub-solo, que the imprime individualidade jurídica, que a atribue ao concessionário. Caducada a concessão e expirado o prazo durante o qual permanece, em virtude de lei, a individualização da mina, cessa a existência desta, que readquire a primitiva, confusa e indistinta qualidade de sub-solo."[18]

43. Em seguida, Attilio Vivacqua afirma o seguinte:

Em face do sistema jurídico brasileiro as substâncias minerais enquanto na constituam objeto de ato governamental específico ou não tenham sido transformadas juridicamente em jazidas pela autorização de pesquisa, podem ser consideradas produtos orgânicos do solo?
Não hesitamos em dar uma resposta afirmativa, não só à luz da doutrina anteriormente expendida, mas por fôrça do próprio art. 143 da Constituição onde a distinção entre a propriedade mineral e a do solo é estabelecida apenas para o efeito de exploração ou aproveitamento industrial."
(...)
Revelada a jazida pelos meios legais, perdem as substâncias que a constituem o caráter de produtos orgânicos do solo e surge era omnes a propriedade mineral.[19]

44. Elias Bedran adotava pensamento muito similar:

De conseguinte, a propriedade territorial permanece intacta. Opera-se únicamente uma servidão temporária, pois quando a mina ficar esgotada ou deixar de ser economicamente explorável, o concessionário se retira voltando a plena propriedade ao 'dominus'.[20]

45. Assim, se os materiais descartados durante o processo de lavra confundem-se com o solo e o subsolo, deve haver, para que sejam objeto de reaproveitamento econômico, autorização ou concessão da União. Em outras palavras, as substâncias minerais eventualmente existentes no rejeito e no estéril submetem-se ao mesmo tratamento jurídico do minério in loco, ainda não lavrado, e, portanto, o seu aproveitamento econômico depende da existência de título minerário.

46. Em se tratando de área com lavra já concedida, basta que o seu titular apresente ao DNPM estudos técnicos que demonstrem a potencialidade econômica do reaproveitamento daquele material, bem como os métodos de extração e concentração mineral que será adotado para tal reaproveitamento. Por outro lado, inexistindo um título minerário que acoberte esse rejeito, caberá ao interessado pleiteá-lo ao DNPM segundo os regimes legais previstos no art. 2º do Código de Mineração. Em ambos os casos, o aproveitamento econômico das substâncias minerais existentes no rejeito ou no estéril somente será possível após a obtenção de um título autorizativo de lavra.

CONCLUSÃO

47. Diante do exposto acima, podemos concluir que:

a) não há necessidade de se definir quem são os detentores da posse ou da propriedade dos depósitos de rejeitos para que seja dada a destinação ambientalmente correta a esse tipo de material;
b) ainda que contenham algum teor da substância mineral objetivada no processo de lavra, o rejeito e o estéril - enquanto materiais desprovidos de valor econômico - não correspondem a bens da União ou do concessionário;
c) o rejeito e o estéril são materiais descartados durante o processo produtivo em razão da sua irrelevância econômica, sendo, portanto, devolvidos ao meio ambiente local. Sendo assim, encerradas as atividades de lavra, confundem-se com o próprio solo e subsolo e, enquanto destituídos de atratividade econômica, podem ser usufruídos e ocupados pelo proprietário do solo ou pelos posseiros da área; e
d) as substâncias minerais eventualmente existentes no rejeito e no estéril submetem-se ao mesmo tratamento jurídico do minério in loco, ainda não lavrado, e, portanto, o seu aproveitamento econômico depende da existência de título minerário.

48. Por fim, em razão da relevância da matéria, recomendamos que este parecer, se aprovado, seja objeto de divulgação e publicação no site do DNPM na Internet. Também sugerimos que seja elaborada e publicada norma do Diretor-Geral do DNPM disciplinando o conteúdo dos estudos técnicos necessários para a autorização e concessão do reaproveitamento econômico de rejeitos, estéreis e outros materiais descartados no processo de lavra.

Brasília, 2 de março de 2012.

FREDERICO MUNIA MACHADO
Procurador Federal
Coordenador de Assuntos Minerários [21]
SIAPE 1553385

[Notas]

[1] Havendo resistência de terceiros, poderá a interessada pleitear em Juízo o ingresso judicial na área para a execução dos trabalhos de recuperação ambiental determinados pela Justiça Federal.

[2] Direito Minerário Escrito e Aplicado. Belo Horizonte: Del Rey, 2006, p. 19.

[3] Comentários ao Código de Mineração. Rio de Janeiro: Aide, 2ª edição, 1996, p. 20.

[4] "Na mineração são gerados dois tipos principais de resíduos que são os estéreis, produzidos pela lavra ou retirada do minério da jazida, e os rejeitos, produzidos pelo seu beneficiamento." (SANTOS, Djanira Alexandra Monteiro dos. CURI, Adilson & SILVA, José Margarida. Técnicas para a disposição de rejeitos de minério de ferro. In: Revista Brasil Mineral nº 301 - novembro de 2010. São Paulo: Signus Editora, p. 100)

[5] A apresentação das definições objetivam exclusivamente facilitar a compreensão do problema. É evidente que não primaremos pela precisão técnica de tais conceitos, até mesmo porque carecemos da formação científica adequada para tanto.

[6] LEINZ, Victor & LEONARDOS, Othon Henry. Glossário geológico: com a correspondente terminologia em inglês, alemão e francês. São Paulo: Ed. Nacional, 1977, p. 73.

[7] "Estéril - (1) Parte do minério que não compensa as despesas de exploração. Também compreendido como substância mineral (solo, subsolo, rocha) não aproveitável economicamente. 35. (2) Refere-se a minérios com pouco ou nenhum mineral útil. Refere-se também aos minerais acompanhantes de minério, que não tem aplicação econômica. Sin.: ganga. 7. (3) Solo ou rocha em que o minério está ausente ou presente com teores muito baixos para ser aproveitados economicamente. 16." (FREIRE, Willian & MARTINS, Daniela Lara. Dicionário de Direito Ambiental e Vocabulário Técnico de Meio Ambiente. Belo Horizonte: Ed. Mineira de Livros Jurídicos, 2003, p. 176).

[8] SANTOS, Djanira Alexandra Monteiro dos. CURI, Adilson & SILVA, José Margarida. Técnicas para a disposição de rejeitos de minério de ferro. In: Revista Brasil Mineral nº 301 - novembro de 2010. São Paulo: Signus Editora, p. 100.

[9] LUZ, Adão Benvindo da & SAMPAIO, João Alves & ALMEIDA, Salvador L. M. Tratamento de Minérios. Rio de Janeiro: CETEM/MCT, 4ª ed., 2004, p. 3.

[10] "O preço do mercado de um determinado bem mineral, importante para a definição de uma jazida, está condicionado a um elevado número de variáveis. Entre outras, salientamos: frequência em que ocorrem esses minerais na crosta terrestre, complexidade na lavra e beneficiamento, distância da mina ao mercado consumidor etc. Vale ressaltar, porém, o aspecto circunstancial, pois em dependência da conjuntura político-econômica um depósito pode passar a ser uma jazida ou vice-versa." (LUZ, Adão Benvindo da & SAMPAIO, João Alves & ALMEIDA, Salvador L. M. Tratamento de Minérios. Rio de Janeiro: CETEM/MCT, 4ª ed., 2004, p. 10).

[11] VIVACQUA, Attilio. A Nova política do sub-solo e o Regime legal das minas. Rio de Janeiro: Ed. Panamericana, 1942, pp. 554.

[12] LEINZ, Victor & LEONARDOS, Othon Henry. Glossário geológico: com a correspondente terminologia em inglês, alemão e francês. São Paulo, Ed. Nacional, 1977. p. 157.

[13] A partir da separação definitiva entre propriedade mineral e propriedade superficiária, realizada pela Constituição Federal de 1934 [13], o País viveu um claro período de publicização dos seus recursos minerais. A Constituição Federal de 1988 estabeleceu, definitivamente, o domínio integral da União Federal sobre todos os recursos minerais existentes no território brasileiro.

[14] BERNARDES, Acyr. "Recursos Minerais: a União é proprietária ou exerce soberania?". In: Brasil Mineral nº 157, dezembro de 1997. São Paulo: Signus, p. 72.

[15] A partir da aprovação pela Assembleia-Geral da Organização das Nações Unidas ("ONU") da Resolução nº 626, de 12/12/1952, iniciou-se um processo de reconhecimento internacional da soberania permanente dos Estados sobre os recursos naturais. Tal resolução ressaltava a importância dos direitos da coletividade sobre o Estado, evidenciando que o desenvolvimento humano é o cerne do princípio da soberania sobre os recursos naturais. Esse processo foi solidificado posteriormente pelas Resoluções da ONU nº 1.314, de 12/12/1958, e nº 1.515 de 15/12/1960. Segundo Gilberto Bercovici, "a soberania permanente sobre os recursos naturais é parte essencial da economia dos estados, da sua soberania econômica. O conteúdo concreto da soberania permanente sobre os recursos naturais implica em uma série de direitos e deveres para os Estados. Os Estados têm, assim, o direito de regular, da forma que entenderem melhor, sobre o tratamento ao capital e aos investimentos estrangeiros, bem como, se necessário, de expropriá-los ou nacionalizá-los, de acordo com as normas vigentes. Mas o principal é a determinação da soberania permanente sobre os recursos naturais é o reconhecimento de que os Estados têm o direito de dispor livremente de seus recursos naturais e riquezas, mas para utilizá-los em seu processo de desenvolvimento nacional e para o bem-estar de seu povo". (Direito Econômico do Petróleo e dos Recursos Minerais, p. 44). Sobre o tema, vide, ainda, Adriano Drummond Cançado Trindade, Law and Humanization of the Mineral Sector: The Case of Brazil.

[16] De acordo com J.J. Gomes Canotilho, o poder constituinte originário, apesar de ser soberano e onipotente, encontra-se vinculado juridicamente a determinados princípios. Um deles é que não pode ir contra princípios internacionais (como, por exemplo, princípio da autodeterminação) (Direito Constitucional e Teoria da Constituição, 4ª ed. Coimbra: Livraria Almedina. p. 81).

[17] "O subsolo só interessa ao mundo jurídico quando tem potencial (como nos casos em que está onerado com Requerimento de Direito Minerário) ou efetivo valor econômico ou científico. Caso contrário, foge à proteção do Código de Mineração." (FREIRE, William. Natureza Jurídica do Consentimento para Pesquisa Mineral, do Consentimento para Lavra e do Manifesto de Minas no Direito Brasileiro. Belo Horizonte: Editora Revista de Direito Minerário, 2005, p. 94).

[18] P. Giampietro e L. Lanza apud VIVACQUA, Attilio. A Nova política do sub-solo e o Regime legal das minas. Rio de Janeiro: Ed. Panamericana, 1942, pp. 584-585.

[19] op. cit., p. 586.

[20] BEDRAN, Elias. A Mineração à Luz do Direito Brasileiro. Rio de Janeiro: Alba, 1957, p. 42.

[21] "Art. 2º. É delegada competência ao Coordenador da Procuradoria jurídica do DNPM FREDERICO MUNIA MACHADO para a prática de atos referentes a Assuntos Minerários, com reserva do exercício de iguais atribuições:
I - Promover a análise, bem como realizar a distribuição dos processos administrativos que envolvam assunto minerário, inclusive referentes à edição de atos normativos; (...)" (Portaria/PROGE nº 1/2011).

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DESPACHO Nº 19/2012/PROGE/DNPM/AMGS

REFERÊNCIA: Processo nº 48411.915510/2009-20

Aprovo o Parecer nº 46/2012/FM/PROGE/DNPM, por ser jurídicos fundamentos, com a complementação ao disposto na conclusão, item "d" ("as substâncias minerais eventualmente existentes no rejeito e no estéril submetem-se ao mesmo tratamento jurídico do minério in loco, ainda não lavrado, e, portanto, o seu aproveitamento econômico depende da existência de título minerário"), de que em se tratando de outra substância mineral não prevista na portaria de concessão, aplica-se o disposto no art. 47, inciso IV e parágrafo único, do Decreto nº 227/1967 (Código de Mineração).

Submeto à apreciação do Senhor Diretor-Geral a proposta de elaboração de norma interna disciplinando a autorização e concessão do reaproveitamento econômico dos rejeitos, estéreis e outros materiais descartados no processo de lavra.

Brasília, 27 de abril de 2012.

Antonio Marcos Guerreiro Salmeirão
Procurador Chefe do DNPM

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DESPACHO

Referência: Processo DNPM nº 48411.915510/20009
Interessado: Companhia Siderúrgica Nacional - CSN
Assunto: Regime jurídico dos rejeitos e outros materiais descartados durante o processo de lavra mineral.

Nos termos do entendimento firmado pela Procuradoria Jurídica por intermédio do PARECER N° 46/2012/FM/PROGE/DNPM e do DESPACHO N° 19/2012/PROGE/DNPM/AMGS, que ora aprovo, acato a proposta de elaboração de norma interna que discipline a autorização e concessão do reaproveitamento econômico dos rejeitos, estéreis e outros materiais descartados no processo de lavra.

Encaminhe-se à Assessoria do Gabinete para adoção das providências necessárias à elaboração do ato normativo ora proposto.

Brasília, 27 de 06 de 2012.

SÉRGIO AUGUSTO DAMASO DE SOUSA
Diretor-Geral