PARECER Nº 500/2009/HP/PROGE/DNPM

PARECER Nº 500/2009/HP/PROGE/DNPM

PROCESSO N. 48400-001316/2009-65

INTERESSADO: Procurador-Chefe Substituto do Órgão de Execução da PGF junto ao DNPM

ASSUNTO: Exigências legais ambientais - outorga de títulos minerários e realização de atividades de mineração nas unidades de conservação e zonas de amortecimento

I. A concessão de lavra (art. 43 do Código de Mineração), a permissão de lavra garimpeira (art. 4.9 da Lei 7.805/1989), o registro de licenciamento (art. 6.9 da Lei 6.567/1978), o registro de extração (art. 3.9, p. único, do Código Minerário) e a outorga de guia de utilização (art. 22, § 2.9) dependem de prévio licenciamento ambiental, porém, a emissão dos títulos correspondentes não está condicionada à apresentação de anuência dos órgãos responsáveis pela administração das unidades de conservação de uso sustentável com as quais eventualmente interfiram, orientação que também deve prevalecer em relação a empreendimentos situados em zonas de amortecimento;

II. A expedição de alvará de pesquisa independe da apresentação de licenciamento ambiental prévio ou mesmo de autorização do órgão que administra a unidade de conservação, quando esta ou a respectiva zona de amortecimento interferir com a área a ser pesquisada.

III. Para fins de realização das atividades minerárias, a outorga de títulos pelo DNPM, nos moldes ora indicados, não dispensa os respectivos titulares da obtenção das licenças, anuências, autorizações e permissões exigidas pela legislação ambiental.

IV. Inteligência dos artigos 16 e 17 da Lei 7.805/1989.

Senhor Procurador-Chefe em exercício,

RELATÓRIO

1. Com vistas à uniformização de entendimentos, por meio do Memorando n. 640/2009/PROGE/DNPM, de 09 de novembro de 2009, solicitou-se a este procurador que, em complementação ao Parecer PROGE n. 145/2006-CCE-JMO e respectivos despachos, analise e profira manifestação "esclarecendo: (a) as exigências legais/ambientais necessárias (ex.: anuência prévia do órgão gestor, licenciamento ambiental, etc.) para a realização de atividades minerárias nas unidades de conservação e zona de amortecimento e (b) se a outorga do título minerário está condicionada à demonstração ao DNPM do atendimento às referidas exigências legais/ambientais".

2. O aludido parecer concluiu pela possibilidade de desenvolvimento de atividades de mineração no interior de Unidades de Conservação de Uso Sustentável, desde que observadas as restrições impostas pela própria lei.

3. Por sua vez, o Despacho PROGE n. 529/2009, da lavra da Procuradora-Chefe do DNPM, contém orientação no sentido de que "nas zonas de amortecimento de todas as Unidades de Conservação pode haver atividade de mineração, atentando-se, todavia para a necessidade de atendimento das exigências ambientais promovidas pelo órgão competente ou previstas no plano de manejo, quando houver" (ênfase acrescentada).

4. Ocorre que, segundo informa o memorando em apreço, diante da acepção ampla das expressões empregadas nos referidos pronunciamentos jurídicos, os diversos distritos da autarquia têm adotado critérios divergentes no encaminhamento dos requerimentos de direitos minerários, o que torna recomendável manifestação adicional a respeito do assunto.

5. Relatados, resumidamente, os fatos, passa-se à análise solicitada.

FUNDAMENTAÇÃO

6. Conforme exposto acima, impõe-se definir em que situações ou momentos a licença ambiental e, quando for o caso, a prévia anuência do órgão gestor da Unidade de Conservação devem ser exigidas para fins de outorga de títulos minerários e aproveitamento de recursos minerais.

7. A matéria é disciplinada pela Lei n. 7.805, de 18 de julho de 1989, nos termos seguintes:

Art.16. A concessão de lavras depende de prévio licenciamento do órgão ambiental competente.

Art. 17. A realização de trabalhos de pesquisa e lavra em áreas de conservação dependerá de prévia autorização do órgão ambiental que as administre.

8. De acordo com o texto legal, o título de lavra há de ser necessariamente precedido de licenciamento ambiental. Deve-se entender como 'concessão de lavras', para fins de exigência de prévio licenciamento, qualquer um dos atos administrativos de outorga ou emissão, pelo Poder Concedente, do respectivo título constitutivo do direito de explorar a jazida, sob qualquer regime.

9. Assim, é razoável entender que, por determinação de lei, a licença expedida pelo órgão ambiental deve anteceder não apenas a concessão de lavra (art. 43 do Código de Mineração), mas também, a permissão de lavra garimpeira (art. 4. da Lei 7.805/1989), o registro de licenciamento (art. 6. da Lei 6.567/1978) e o registro de extração (art. 3., p. único, do Código Minerário).

10. A exigência de autorização do órgão de meio ambiente recai, ainda, sobre a extração que vier a ocorrer na fase de autorização de pesquisa, por meio de guia de utilização. Afinal, o aproveitamento mineral efetuado na área titulada para a pesquisa não deixa de constituir verdadeira lavra, com os impactos ambientais inerentes à atividade, motivo pelo qual as obrigações do portador da guia se assemelham às do concessionário da lavra. O Código de Mineração, a propósito, preceitua:

Art. 22.
...
§ 2º. É admitida, em caráter excepcional, a extração de substâncias minerais em área titulada, antes da outorga da concessão de lavra, mediante prévia autorização do DNPM, observada a legislação ambiental pertinente.

11. Quanto ao registro de licenciamento, cabe enfatizar que, apesar de o Município expedir "licença específica", é o DNPM que, na realidade, outorga o direito de lavra. Nesse sentido, orienta a doutrina especializada (Serra, Silvia Helena Serra. Aspectos do licenciamento mineral. In: Souza, Marcelo Gomes de (coord.). Direito minerário aplicado. Belo Horizonte: Mandamentos, 2003, p. 103):

"Expedida a licença pelo município, não cumprirá ao DNPM, posteriormente, apenas 'registrar esta licença', mas autorizar o próprio aproveitamento mineral, uma vez que os recursos minerais pertencem à União. O município não autoriza a lavra do recurso mineral - apenas verifica a compatibilidade deste aproveitamento com questões que são de sua competência proteger e regular. Porém, quem outorga a lavra, como detentora do recurso mineral, é a União."

12. A orientação encontra apoio na disposição da Lei 6.567/1978, art. 6º, que diz: "Será autorizado pelo Diretor-Geral do DNPM e efetuado em livro próprio o registro da licença do qual se formalizará extrato a ser publicado no Diário Oficial da União, valendo como título do licenciamento."

13. Por isso, não há como contestar a legitimidade do requisito previsto na Portaria n. 266, de 10.07.2008, nos seguintes termos:

Art. 10. A outorga do registro de licença ficará condicionada à apresentação da licença ambiental expedida pelo órgão ambiental competente.

14. Legítima, também, é a prescrição do artigo 2º do Decreto n. 99.812, de 9 de janeiro de 1990, segundo a qual "a Permissão de Lavra Garimpeira depende de prévio licenciamento concedido pelo órgão ambiental competente".

15. Semelhante disposição se observa no Decreto n. 3.358/2000, que disciplina o registro de extração, estabelecendo:

Art. 4º O registro de extração será pleiteado em requerimento dirigido ao Diretor-Geral do DNPM, entregue, mediante recibo, no protocolo da unidade regional da autarquia em cuja circunscrição se localize a área pretendida, onde será mecânica e cronologicamente numerado e registrado, devendo conter os seguintes elementos de instrução:
...
V - licença de operação, expedida pelo órgão ambiental competente.

Art. 7º Atendidos os requisitos previstos nos arts. 3º e 4º, o Diretor-Geral do DNPM expedirá declaração de registro da extração pretendida, com base nos dados informados no requerimento, dela formalizando-se extrato a ser publicado no Diário Oficial.

16. De igual modo, deve ser reconhecida a legalidade da Portaria n. 144, de 3 de maio de 2007, ao estabelecer:

Art. 9º A GU somente será emitida se o titular:
...
III - apresentar ao DNPM a necessária licença ambiental ou documento equivalente.

17. Conclui-se, pois, que a outorga de concessão de lavra, permissão de lavra garimpeira, registro de extração, registro de licenciamento e guia de utilização depende de prévio licenciamento ambiental.

18. A legislação prevê, ainda, conforme determinação contida no artigo 17 da Lei 7.805/1989, transcrito anteriormente, que a realização de trabalhos de pesquisa e lavra em áreas de conservação dependerá de prévia autorização do órgão ambiental que as administre.

19. Note-se que a referida autorização não é condição para outorga de nenhum título, mas, quando o aproveitamento se der em unidades de conservação de uso sustentável, constituirá requisito apenas e tão somente para a efetiva extração mineral e para a realização de trabalhos pesquisa, aqueles pelos quais se busca definir e avaliar o jazimento mineral, bem como determinar a exequibilidade de seu aproveitamento econômico.

20. Nada há no dispositivo em apreço a autorizar a conclusão de que a expedição de alvará de pesquisa dependa da apresentação de licenciamento ambiental prévio ou mesmo de autorização do órgão que administra a unidade de conservação, quando esta interferir com a área pretendida.

21. A referência expressa ao licenciamento ambiental como condição para outorga de direito de lavra, no artigo 16, seguida da disposição do artigo 17, em que não se menciona título algum, mas somente o efetivo exercício de atividade de pesquisa e lavra em áreas de conservação, é indicação veemente de que a lei não teve o objetivo de condicionar a autorização de pesquisa a uma anterior manifestação da autoridade ambiental.

22. É razoável entender, por esse motivo, que a norma, quando quis impor a prévia anuência ou autorização do órgão de meio ambiente como condição para outorga do título minerário, dispôs expressamente; quando não quis, guardou silêncio.

23. O entendimento aduzido condiz com a interpretação sistemática dos dispositivos formadores do direito minerário que, em momento algum, condiciona a expedição da autorização de pesquisa à aquiescência de quem tem, de alguma forma, direito ou prerrogativa sobre a área pretendida, para fins de aproveitamento dos recursos minerais.

24. Veja-se, por exemplo, o que ocorre em relação aos proprietários do terreno em que a pesquisa será realizada.

25. Embora, de acordo com o artigo 27 do Código de Mineração, os trabalhos de prospecção possam ser realizados pelo titular da autorização, "desde que pague aos respectivos proprietários ou posseiros uma renda pela ocupação dos terrenos e uma indenização pelos danos e prejuízos que possam ser causados pelos trabalhos de pesquisa", a expedição do alvará não é obstada pela ausência de acordo entre os interessados nem fica postergada até o provimento judicial que estabeleça o valor devido. O título autorizativo é emitido independentemente da autorização do titular do domínio ou da decisão judicial que supra a sua ausência, conforme se depreende da leitura dos seguintes dispositivos do Decreto-Lei 227/67, entre outros:

"Art. 27. ...
VI - Se o titular do Alvará de Pesquisa, até a data da transcrição do título de autorização, não juntar ao respectivo processo prova de acordo com os proprietários ou posseiros do solo acerca da renda e indenização de que trata este artigo, o Diretor-Geral do D. N. P. M., dentro de 3 (três) dias dessa data, enviará ao Juiz de Direito da Comarca onde estiver situada a jazida, cópia do referido título;
... XII - Feitos esses depósitos, o Juiz, dentro de 8 (oito) dias, intimará os proprietários ou posseiros do solo a permitirem os trabalhos de pesquisa, e comunicará seu despacho ao Diretor-Geral do D. N. P. M. e, mediante requerimento do titular da pesquisa, às autoridades policiais locais, para garantirem a execução dos trabalhos;
XV - Feito esse depósito, o Juiz intimará os proprietários ou posseiros do solo, dentro de 8 (oito) dias, a permitirem a continuação dos trabalhos de pesquisa no prazo da prorrogação, e comunicará seu despacho ao Diretor-Geral do D. N. P. M. e às autoridades locais;

26. É relevante observar que o retardamento do ingresso na área enquanto não obtido acordo ou decisão judicial, e a consequente impossibilidade de realização imediata dos trabalhos, não constitui causa impeditiva da emissão do alvará de pesquisa e, tampouco, da incidência da Taxa Anual por Hectare, que incide em decorrência da simples outorga da autorização, ainda que nenhum trabalho seja realizado no prazo de validade do título outorgado.

27. Destarte, parece correto entender que, assim como a autorização dos proprietários do terreno, ou a ordem judicial que a substitua, não é condição para emissão do título autorizativo da pesquisa, mas da realização dos respectivos trabalhos, o licenciamento ambiental e a autorização do órgão que administra a unidade de conservação também não são requisitos para expedição do alvará. Somente para o efetivo desenvolvimento da atividade de pesquisa em unidade de conservação de uso sustentável é que deverá o titular do direito minerário obter o assentimento do responsável pela sua administração.

28. Impende salientar que a posição ora defendida não põe em risco a integridade do meio ambiente, pois a mera autorização ou consentimento para pesquisa não causa nenhum impacto ecológico e, muito menos, tem o condão de isentar o pesquisador/minerador de, antes da prática de qualquer atividade (esta, sim, potencialmente capaz de degradar a natureza), obter a licença ou anuência cabível junto ao órgão ambiental competente.

29. Além disso, a legislação específica já provê meios para prevenir e reprimir eventual conduta lesiva do titular de autorização de pesquisa expedida pelo DNPM, visto que o título emitido pela autarquia minerária não supre a falta de licença ambiental quando esta for exigível, de modo que o infrator estará sujeito às sanções de caráter penal e administrativo aplicáveis na hipótese de prática de trabalhos de pesquisa ou lavra sem a competente autorização ou licença ambiental, conforme previsão contida no artigo 55 da Lei 9.605/1998 e no artigo 63 do Decreto n. 6.514/2008.

30. Ao que foi dito, deve-se acrescentar que o comando contido no artigo 17 da Lei 7.805/1989 institui uma obrigação endereçada ao titular do direito minerário (de pesquisa ou lavra), pois somente este pode, de forma válida, efetuar pesquisa ou lavra de recursos minerais, que deve, obviamente, ser realizada de modo sustentável.

31. A orientação aqui adotada encontra apoio na melhor doutrina. Confira-se:

"Nesse diapasão, a exigência de apresentação de anuência do órgão gestor da Unidade de Conservação de Uso Sustentável (...) para a outorga do direito de pesquisa não poderá ser efetuada com base no disposto no art. 17 acima transcrito.
Primeiramente porque verifica-se que a redação do art. 17 destaca a expressão 'a realização de trabalhos de pesquisa e lavra', constituindo-se uma obrigação destinada ao titular do direito minerário, que é quem pode praticar tais atividades. Portanto, incumbe ao titular do direito minerário, após obter do Departamento Nacional de Produção Mineral - DNPM ou do Ministério de Minas e Energia o direito de pesquisa ou lavra, obter o assentimento do órgão gestor da Unidade de Conservação (...), cuja área interfere com aquela na qual foi autorizado a promover a sua atividade.
Logo, apenas para a efetiva intervenção no local, ou seja, para que realize os trabalhos que impactarão os elementos naturais existentes na área especialmente protegida é que deverá o pesquisador/minerador buscar o consentimento daquele que gere a Unidade de Conservação. A determinação legal estaria indicada para momento posterior ao da outorga do título minerário, e não como prévio requisito à sua concessão pelo DNPM, eis que a obrigação não foi atribuída ao Poder Público, uma vez que o mesmo não promove os trabalhos de pesquisa, mas apenas e tão somente outorga o direito de sua execução, nos termos do Código de Mineração.
Lembremo-nos que os trabalhos de aproveitamento mineral estarão reservados às Unidades de Conservação de Usos Sustentável, na medida em que aquelas classificadas como de Proteção Integral só admitirão o uso dos recursos ambientais de forma indireta." (Souza, Maurício Pellegrino de. Da dispensa de anuência prévia do órgão gestor da área de proteção ambiental para outorga de autorização de pesquisa mineral. In: Souza, Marcelo Mendo Gomes de (coord.). Direito minerário em evolução. Belo Horizonte: Mandamentos, 2009, pp. 190/191).

32. Deve-se, pois, admitir, adicionalmente, que a anuência do órgão gestor da Unidade de Conservação de Uso Sustentável não é condição para emissão de alvará de pesquisa e mesmo para títulos de lavra, uma vez que a lei só determina seu cabimento como requisito da efetiva realização dos respectivos trabalhos.

33. No que se refere às zonas de amortecimento, seja de Unidades de Proteção Integral, seja de Unidades de Uso Sustentável, é importante consignar que, além de não existir vedação legal para a atividade de mineração no respectivo espaço geográfico, conforme restou assentado no DESPACHO PROGE Nº 529/2009, prevalece a mesma orientação aqui exposta no tocante à expedição de títulos de lavra a autorização de pesquisa.

CONCLUSÃO

34. Diante do exposto, em atenção à consulta formulada, parece lícito concluir que:

a) por força de lei, a concessão de lavra (art. 43 do Código de Mineração), a permissão de lavra garimpeira (art. 4. da Lei 7.805/1989), o registro de licenciamento (art. 6. da Lei 6.567/1978), o registro de extração (art. 3., p. único, do Código Minerário) e a outorga de guia de utilização (art. 22, § 2.) dependem de prévio licenciamento ambiental, porém, a emissão dos títulos correspondentes não está condicionada à apresentação de anuência dos órgãos responsáveis pela administração das unidades de conservação de uso sustentável com as quais eventualmente interfiram, orientação que também deve prevalecer em relação a empreendimentos situados em zonas de amortecimento;

b) pelas razões aduzidas neste parecer, sobretudo a falta de determinação legal em sentido contrário, a expedição de alvará de pesquisa independe da apresentação de licenciamento ambiental prévio ou mesmo de autorização do órgão que administra a unidade de conservação, quando esta ou a respectiva zona de amortecimento interferir com a área a ser pesquisada.

c) para fins de realização das atividades minerárias, a outorga de títulos pelo DNPM, nos moldes acima indicados, não dispensa os respectivos titulares da obtenção das licenças, anuências, autorizações e permissões exigidas pela legislação ambiental.

À consideração superior.

Brasília (DF), 19 de novembro de 2009.

Herbert Pereira da Silva
Procurador Federal
Matr. 1220847 - OAB(DF) 26842

---

DESPACHO

REFERÊNCIA: Processo nº 48400-001316/2009-65

1. Aprovo o Parecer nº 500/2009/HP/PROGE/DNPM, da lavra do Procurador Federal Herbert Pereira da Silva.

2. No que se refere à outorga de títulos minerários, o DNPM deverá observar as seguintes orientações, extraídas a partir da análise do parecer ora aprovado em conjunto com o Parecer PROGE nº 145/2006-CCE-JMO, complementado pelo Despacho PROGE nº 529/2009 (zona de amortecimento):

(a) em unidade de conservação de proteção integral ou reserva extrativista, é vedada a outorga de qualquer título minerário (autorização de pesquisa, concessão de lavra, licenciamento, permissão de lavra garimpeira, guia de utilização e registro de extração);

(b) em unidade de conservação de uso sustentável (exceto reserva extrativista) ou zona de amortecimento (seja de unidade de conservação de uso sustentável, seja de proteção integral), a outorga de qualquer título minerário não depende da comprovação, pelo requerente, da prévia autorização do órgão gestor da unidade, mas a execução das atividades minerárias (pesquisa, lavra, extração ou garimpagem) está condicionada à observância das exigências previstas na legislação ambiental (e no plano de manejo, se existente), inclusive a obtenção das licenças, anuências, autorizações e permissões que se fizerem necessárias junto aos órgãos ambientais competentes; e

(c) a outorga de títulos minerários que autorizam lavra ou extração mineral (concessão de lavra, licenciamento, permissão de lavra garimpeira, registro de extração e guia de utilização), independentemente de recaírem em unidade de conservação ou não, depende da apresentação ao DNPM da licença ambiental exigida pela legislação aplicável.

3. Com efeito, recomendo ao Diretor-Geral que aprove o Parecer nº 500/2009/HP/PROGE/DNPM com força normativa no âmbito da autarquia. Nesse caso, sugere-se as seguintes providências:

(a) remessa de memo-circular aos setores competentes da autarquia, encaminhando cópia do parecer ora aprovado e deste despacho, bem como determinando a observância das orientações descritas acima;

(b) disponibilização, no sítio do DNPM na Internet, de cópia do parecer aprovado, com este despacho, objetivando tornar público o entendimento jurídico ora adotado; e

(c) alteração dos modelos-padrões dos títulos minerários outorgados pelo DNPM, de modo que façam constar expressamente a seguinte advertência: "Este título minerário não dispensa, para a realização das atividades minerárias, a obtenção pelo interessado das licenças, anuências, autorizações e permissões exigidas pela legislação ambiental aplicável."

Encaminhe-se à DIRE.

Brasília, 20 de novembro de 2009.

FREDERICO MUNIA MACHADO
Procurador-Chefe Substituto do Órgão de Execução da PGF junto ao DNPM (em exercício)
SIAPE 01553385

---

Despacho

Referência: Processo DNPM nº 48400-001.316/2009

Interessado: DNPM (PROGE)

Assunto: Exigências ambientais legais para outorga de títulos minerários e realização de atividades de mineração nas unidades de conservação e zonas de amortecimento

Aprovo a manifestação do Senhor Procurador-Chefe Substituto quanto ao PARECER Nº 500/2009/HP/PROGE/DNPM com força normativa no âmbito do DNPM e determino ao Gabinete desta Diretoria Geral as seguintes providências:

- a adoção das providências visando a remessa deste cópia do referido parecer à DIFIS, DICAM e aos Distritos para observância do entendimento ora firmado, devendo a DICAM providenciar a alteração proposta na alínea "c" do item 3 do despacho de fls. 20 e

- a disponibilização de cópia do parecer ora aprovado no sítio do DNPM na Internet

Brasília, 27 de novembro de 2009.

MIGUEL ANTONIO CEDRAZ NEBY
Diretor-Geral