Parecer nº 82/2012-PROGE/DNPM-GT

PARECER Nº 82/2012/PROGE/DNPM-GT

PROCESSO Nº 48400.001427/2011-96
INTERESSADO: Procuradoria Jurídica do DNPM
ASSUNTO: teses mínimas de área de cobrança e recuperação de créditos

Uniformização e consolidação de entendimentos jurídicos no âmbito da Procuradoria Jurídica do DNPM. Tese: Base legal e Natureza Jurídica da Taxa Anual por Hectare - TAH. Elaboração de Orientação Normativa nos termos do artigo 95, § 2º da Portaria MME nº 247, de 08 de abril de 2011.

Senhor Procurador-Chefe,

RELATÓRIO

1. Trata-se de solicitação do Procurador-Chefe Substituto da PF/DNPM (em exercício), por intermédio do MEMO nº 325/2011/PROGE/DNPM, para que a Coordenação de Contencioso, Cobrança e Recuperação de Créditos crie teses mínimas sobre os temas das respectivas áreas com o objetivo de uniformizar e promover a consolidação de entendimentos jurídicos no âmbito do DNPM.

2. Por meio da Portaria nº 03, de 02/12/2011, do Procurador-Chefe Substituto do DNPM, foi constituído grupo de trabalho, composto pelos Procuradores Federais Leopoldo Gomes Muraro, na condição de coordenador, Paula Suylane de Souza Nunes e Silmar Denis Moresco, ambos na qualidade de membros.

3. Dentre os temas elencados no supracitado memorando, neste parecer será abordado o seguinte tema: Base legal e Natureza Jurídica da Taxa Anual por Hectare - TAH.

FUNDAMENTAÇÃO

TAH - BASE LEGAL e NATUREZA JURÍDICA

a) Escopo e Fundamentação Legal da TAH

4. A Taxa Anual por Hectare - TAH possui fundamentação legal no Código de Mineração (CM), Decreto-Lei nº 227/67, dentro do Capítulo II, que trata da Pesquisa Mineral.

5. Antes de uma análise do instituto, cabe elucidar a conceituação legal dada à pesquisa mineral, definida no artigo 14 do Código de Mineração:

CAPÍTULO II
Da Pesquisa Mineral
Art. 14 Entende-se por pesquisa mineral a execução dos trabalhos necessários à definição da jazida, sua avaliação e a determinação da exequibilidade do seu aproveitamento econômico.
§ 1º A pesquisa mineral compreende, entre outros, os seguintes trabalhos de campo e de laboratório: levantamentos geológicos pormenorizados da área a pesquisar, em escala conveniente, estudos dos afloramentos e suas correlações, levantamentos geofísicos e geoquímicos; aberturas de escavações visitáveis e execução de sondagens no corpo mineral; amostragens sistemáticas; análises físicas e químicas das amostras e dos testemunhos de sondagens; e ensaios de beneficiamento dos minérios ou das substâncias minerais úteis, para obtenção de concentrados de acordo com as especificações do mercado ou aproveitamento industrial.
§ 2º A definição da jazida resultará da coordenação, correlação e interpretação dos dados colhidos nos trabalhos executados, e conduzirá a uma medida das reservas e dos teores.
§ 3º A exequibilidade do aproveitamento econômico resultará da análise preliminar dos custos da produção, dos fretes e do mercado.

6. Dentro da lógica do Código de Mineração, o minerador, pessoa física ou jurídica, que tenha interesse em efetuar os trabalhos de pesquisa mineral terá a obrigação de obter uma autorização de pesquisa junto ao ente da Administração Pública Federal criado para regular e normatizar a atividade minerária do País, o Departamento Nacional de Produção Mineral - DNPM:

Art. 16. A autorização de pesquisa será pleiteada em requerimento dirigido ao Diretor-Geral do DNPM, entregue mediante recibo no protocolo do DNPM, onde será mecanicamente numerado e registrado, devendo ser apresentado em duas vias e conter os seguintes elementos de instrução: (Redação dada pela Lei nº 9.314, de 1996)

7. Em complemento, o Regulamento do Código de Mineração, Decreto nº 62.934/68, no seu artigo 23, prevê o ato jurídico pelo qual a autorização de pesquisa será materializada, o Alvará de Pesquisa:

Art. 23. A autorização terá como título uma via autêntica do Alvará de Pesquisa, publicado no Diário Oficial da União e transcrito no livro próprio do DNPM.

8. Este é o procedimento inicial que um minerador deve observar quando tiver interesse em efetuar os trabalhos de pesquisa mineral e apresentar ao DNPM a viabilidade da exploração do bem mineral objeto da pesquisa.

9. Convém destacar que o próprio Código de Mineração, com escopo em proteger o minerador que primeiro se apresenta para efetuar a pesquisa mineral em uma determinada área, consagrou o Princípio da Prioridade. Segundo definição doutrinária, Princípio da Prioridade é aquele "pelo qual se outorga o direito de pesquisar - e futuramente lavrar - àquele que primeiro apresentar um requerimento correto para área livre"[1].

10. Em linhas gerais, com base no Direito de Prioridade, o minerador que primeiro requerer o Alvará de Pesquisa passa a ter prioridade nos regimes de Autorização, Licenciamento e Concessão dos direitos minerários naquela área delimitada no seu título. Senão vejamos os dispositivos legais do Código Minerário que tratam do tema:

Art. 11. Serão respeitados na aplicação dos regimes de Autorização, Licenciamento e Concessão: (Redação dada pela Lei nº 6.403, de 1976)

a) o direito de prioridade à obtenção da autorização de pesquisa ou de registro de licença, atribuído ao interessado cujo requerimento tenha por objeto área considerada livre, para a finalidade pretendida, à data da protocolização do pedido no Departamento Nacional da Produção Mineral (D.N.P.M), atendidos os demais requisitos cabíveis, estabelecidos neste Código; e (Redação dada pela Lei nº 6.403, de 1976)

Art. 26. A área desonerada por publicação de despacho no Diário Oficial da União ficará disponível pelo prazo de sessenta dias, para fins de pesquisa ou lavra, conforme dispuser portaria do Ministro de Estado de Minas e Energia. (Redação dada pela Lei nº 9.314, de 1996)
(...)
§ 3. Decorrido o prazo fixado neste artigo, sem que tenha havido pretendentes, a área estará livre para fins de aplicação do direito de prioridade de que trata a alínea a do art. 11. (Redação dada pela Lei nº 9.314, de 1996)

11. Pela leitura dos dispositivos legais acima transcritos, conclui-se que o ato do DNPM conceder o Alvará de Pesquisa ao minerador não significa unicamente uma mera autorização estatal para que os trabalhos iniciais da atividade minerária se desenvolvam, pois o Alvará em si confirma ao seu titular o direito de prioridade sobre a área definida no título. De forma sintética, nenhum outro minerador poderá explorar o espaço geográfico delimitado por quem primeiro obtiver o Alvará de Pesquisa, enquanto perdurarem seus efeitos.

12. Como instrumento que confirma o direito de prioridade na área delimitada, o Alvará de Pesquisa passa a ter contorno macro na política de desenvolvimento minerário, bem como no desenvolvimento da política econômica nacional, uma vez que, caso não sejam observadas as regras essenciais à sua concessão e à extensão de seus efeitos, uma distorção econômica e social poderá ser gerada.

13. A obtenção indiscriminada de Alvará de Pesquisa por grandes grupos econômicos pode gerar um quadro de desequilíbrio, dificultando a livre concorrência e o desenvolvimento da atividade minerária por pequenos e médios mineradores. Da mesma forma, investidores não interessados na exploração mineral, mas na obtenção de lucro, poderão se utilizar do título para especular com as áreas oneradas.

14. Para evitar tais situações, o Estado criou mecanismos para regular a gestão pública do Alvará de Pesquisa, dentre as quais se destaca a TAH.

15. A Taxa Anual por Hectare foi introduzida no ordenamento jurídico com a edição da Lei nº 7.886/1989, que alterou a redação dos artigos 20 e 26 do Código de Mineração.

Art. 8º Os arts. 20 e 26, do Decreto-Lei nº 227, de 28 de fevereiro de 1967, passam a vigorar com a seguinte redação:
"Art. 20. A outorga da autorização de pesquisa importa nos seguintes pagamentos, em quantias fixadas relativamente ao maior valor de referência (MVR) estabelecido de acordo com o disposto no art. 2º, parágrafo único, da Lei nº 6205, de 29 de abril de 1975:
(...)
II - pelo titular da autorização de pesquisa, quando o somatório de áreas por ele detidas ultrapassar 1000 (um mil) hectares e até a entrega do correspondente relatório de pesquisa ao DNPM, de taxa anual para a área excedente, fixada por hectare, no valor máximo de 10% (dez por cento) do MVR, cujos critérios, valores específicos e condições de pagamento serão estabelecidos em portaria do Ministro das Minas e Energia.
(...)
§ 4º O não pagamento, no prazo determinado em lei, da taxa referida no inciso II, bem como da taxa adicional prevista no art. 26, § 6º, inciso III, deste Código, ensejará a nulidade ex officio do respectivo alvará pelo Diretor-Geral do DNPM.
§ 5º Os emolumentos e taxas referidos nos incisos I e II do caput deste artigo, na alínea b, inciso II do art. 22 e no inciso III, do § 6º, do art. 26, serão recolhidos ao Banco do Brasil S.A., à conta do Fundo Nacional de Mineração - Parte Disponível, instituído pela Lei nº 4425, de 8 de outubro de 1964."

"Art. 26. Fica estabelecido que o DNPM deverá manter atualizado em seus registros o somatório da extensão das áreas objeto de requerimentos de pesquisa, formulados por uma mesma pessoa física ou jurídica.
(...)
§ 6º Ao fim de 18 (dezoito) meses de validade do alvará de autorização de pesquisa, o seu titular, quando detiver um somatório de áreas objeto de autorização de pesquisa superior a 50.000 (cinquenta mil) hectares, deverá, sob pena de declaração de caducidade, na forma do disposto no art. 68:
(...)
III - pagar taxa anual adicional àquela prevista no inciso II do art. 20, fixada por hectare, no valor de 50% (cinquenta por cento) da taxa original, no terceiro ano de vigência do alvará de autorização de pesquisa, caso o DNPM decida pela manutenção total ou parcial da área titulada.

16. A partir da edição da Lei nº 9.314/1996, a Taxa Anual por Hectare e a sanção de multa em caso de inadimplemento encontram previsão no artigo 20 do CM, que dispõe:

Art. 20. A autorização de pesquisa importa nos seguintes pagamentos: (Redação dada pela Lei nº 9.314, de 1996)
I - pelo interessado, quando do requerimento de autorização de pesquisa, de emolumentos em quantia equivalente a duzentas e setenta vezes a expressão monetária UFIR, instituída pelo art. 1º da Lei nº 8.383, de 30 de dezembro de 1991; (Redação dada pela Lei nº 9.314, de 1996)
II - pelo titular de autorização de pesquisa, até a entrega do relatório final dos trabalhos ao DNPM, de taxa anual, por hectare, admitida a fixação em valores progressivos em função da substância mineral objetivada, extensão e localização da área e de outras condições, respeitado o valor máximo de duas vezes a expressão monetária UFIR, instituída pelo art. 1º da Lei nº 8.383, de 30 de dezembro de 1991. (Redação dada pela Lei nº 9.314, de 1996)
§ 1º. O Ministro de Estado de Minas e Energia, relativamente à taxa de que trata o inciso II do caput deste artigo, estabelecerá, mediante portaria, os valores, os prazos de recolhimento e demais critérios e condições de pagamento. (Redação dada pela Lei nº 9.314, de 1996)
§ 2º. Os emolumentos e a taxa referidos, respectivamente, nos incisos I e II do caput deste artigo, serão recolhidos ao Banco do Brasil S.A. e destinados ao DNPM, nos termos do inciso III do caput do art. 5º da Lei nº 8.876, de 2 de maio de 1994. (Redação dada pela Lei nº 9.314, de 1996)
§ 3º. O não pagamento dos emolumentos e da taxa de que tratam, respectivamente, os incisos I e II do caput deste artigo, ensejará, nas condições que vierem a ser estabelecidas em portaria do Ministro de Estado de Minas e Energia, a aplicação das seguintes sanções: (Redação dada pela Lei nº 9.314, de 1996)
I - tratando-se de emolumentos, indeferimento de plano e consequente arquivamento do requerimento de autorização de pesquisa; (Incluído pela Lei nº 9.314, de 1996)>
II - tratando-se de taxa: (Incluído pela Lei nº 9.314, de 1996)
a) multa, no valor máximo previsto no art. 64; (Incluído pela Lei nº 9.314, de 1996)
b) nulidade ex officio do alvará de autorização de pesquisa, após imposição de multa. (Incluído pela Lei nº 9.314, de 1996)

17. Observe-se que o valor por hectare, para fins de cálculo da TAH, poderá variar conforme a situação dependendo da oportunidade e conveniência administrativa, dentro dos critérios legais estabelecidos em função da substância mineral objetivada, da extensão e localização da área e de outras condições.

18. Assim, resta demonstrado que na sistemática do Código de Mineração, o minerador deverá recolher aos cofres públicos um valor definido por cada hectare de área pretendida para a pesquisa mineral. Conforme já exposto, o escopo legal de tal previsão foi a simples arrecadação, mas a proteção de todo arcabouço que cerca a atividade minerária do País.

b) Natureza Jurídica da TAH

19. De suma importância identificar a natureza jurídica do crédito para poder verificar qual será o regime jurídico aplicável à espécie.

20. De fato, a natureza do crédito não pode ser confundida com o regime jurídico que lhe possa ser aplicado, merecendo destaque a diferenciação feita por Marco Aurélio Greco [2]:

"Regime jurídico deve ser diferenciado de natureza, ou essência, da figura. A natureza de uma figura jurídica não é dada pelo seu regime jurídico; o regime jurídico é o perfil formal de uma determinada entidade, mas não a própria entidade. Por exemplo, posso ter um título executivo que vai estar submetido a um determinado regime jurídico, mas cada título executivo é diferente; não posso confundir a essência do título com o regime jurídico a que vai estar submetido. Da mesma forma, identificar o regime jurídico a que está submetida uma determinada figura é, logicamente - e não cronologicamente - uma decorrência da natureza que ela tiver, mas não é a sua própria natureza".

21. A diferenciação entre créditos da Fazenda Pública de natureza tributária e de natureza não tributária é prevista no ordenamento jurídico pátrio no Artigo 39, § 2º, da Lei nº 4.320/64, que versa sobre as "Normas Gerais de Direito Financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal":

Art. 39. Os créditos da Fazenda Pública, de natureza tributária ou não tributária, serão escriturados como receita do exercício em que forem arrecadados, nas respectivas rubricas orçamentárias.
(...)
§ 2º Dívida Ativa Tributária é o crédito da Fazenda Pública dessa natureza, proveniente de obrigação legal relativa a tributos e respectivos adicionais e multas, e Dívida Ativa não Tributária são os demais créditos da Fazenda Pública, tais como os provenientes de empréstimos compulsórios, contribuições estabelecidas em lei, multa de qualquer origem ou natureza, exceto as tributárias, foros, laudêmios, alugueis ou taxas de ocupação, custas processuais, preços de serviços prestados por estabelecimentos públicos, indenizações, reposições, restituições, alcances dos responsáveis definitivamente julgados, bem assim os créditos decorrentes de obrigações em moeda estrangeira, de sub-rogação de hipoteca, fiança, aval ou outra garantia, de contratos em geral ou de outras obrigações legais. (grifei)

22. Nos termos do dispositivo legal transcrito, pode-se concluir que a definição dos créditos da fazenda pública de natureza não tributária se dá por exclusão, ou seja, estes créditos são aqueles que não são tributários nos termos da legislação. Atualmente são considerados tributos: os impostos, as taxas, as contribuições de melhoria, os empréstimos compulsórios e as contribuições especiais, e suas respectivas multas.

23. Dentre os créditos da Fazenda Pública de natureza não tributária, destacam-se as multas por infração administrativa, os preços públicos (como a TAH), as receitas patrimoniais (como a CFEM), as multas (como aquelas decorrentes de infração à legislação minerária) e os ressarcimentos ao erário; cada qual com natureza jurídica própria, mas que, de forma sistêmica, possuem uma singularidade na forma de cobrança e recuperação do crédito devido ao erário e, por consequência, no regime jurídico decadencial e prescricional.

24. A Taxa Anual por Hectare está prevista no artigo 20, inciso II, do Código de Mineração e, embora o nome iuris da Taxa Anual por Hectare possua de forma inadequada o termo "taxa", não se trata de um crédito tributário, mas de PREÇO PÚBLICO, espécie de crédito da fazenda pública de natureza não tributária.

25. Nos termos da decisão exarada pelo Supremo Tribunal Federal na ADI nº 2586, a natureza jurídica da Taxa Anual por Hectare é de PREÇO PÚBLICO DECORRENTE DA REMUNERAÇÃO PELA EXPLORAÇÃO DE RECURSOS MINERAIS:

CONSTITUCIONAL. TRIBUTÁRIO: TAXA: CONCEITO. CÓDIGO DE MINERAÇÃO. Lei 9.314, de 14.11.96: REMUNERAÇÃO PELA EXPLORAÇÃO DE RECURSOS MINERAIS: PREÇO PÚBLICO. I. - As taxas decorrem do poder de polícia do Estado, ou são de serviço, resultantes da utilização efetiva ou potencial, de serviços públicos específicos e divisíveis, prestados ao contribuinte ou postos a sua disposição (C.F., art. 145, II). O poder de polícia está conceituado no art. 78, CTN. II. - Lei 9.314, de 14.11.96, art. 20, II e § 1º, inciso II do § 3º: não se tem, no caso, taxa, no seu exato sentido jurídico, mas preço público decorrente da exploração, pelo particular, de um bem da União (C.F., art. 20, IX, art. 175 e §§). III. - ADIn julgada improcedente
(STF. ADI nº 2586, relator Ministro Carlos Veloso, julgado em 16/05/2002).

26. Como a decisão que fundamenta a natureza jurídica de PREÇO PÚBLICO da TAH foi exarada em controle de constitucionalidade concentrado, ADI, a qual possui eficácia erga omnes e efeito vinculante [3], a discussão sobre o tema torna-se pacífica e definida.

27. Nos termos expostos, para pacificar o entendimento jurídico, delimitar o estudo do instituto e possibilitar a aplicação do regime jurídico adequado, a NATUREZA JURÍDICA DA TAXA ANUAL POR HECTARE é de PREÇO PÚBLICO, configurando-se como um crédito não tributário da fazenda pública.

CONCLUSÃO

28. Ante o exposto, remetam-se os autos ao Procurador-Geral do DNPM, com proposta de encaminhamento do parecer ao Diretor-Geral para elaboração de Orientação Normativa, nos termos do artigo 95, § 2º, do Regimento Interno do DNPM e da Portaria Conjunta nº 01/2012/PROGE-DIRE, firmando-se a tese aqui esposada no âmbito administrativo e jurídico desta autarquia minerária.

À consideração superior.

Brasília/DF, 02 de abril de 2012

LEOPOLDO GOMES MURARO
Procurador Federal
Coordenador do Grupo de Trabalho

PAULA SUYLANE DE SOUZA NUNES
Procuradora Federal
Membro do Grupo de Trabalho

SILMAR DENIS MORESCO
Procurador Federal
Membro do Grupo de Trabalho

[Notas]

[1] Trecho extraído em 17/08/2010 do site: http://www.williamfreire.com.br/publicacoes/artigo.asp?cod=66

[2] GRECO, Marco Aurélio. Contribuições: (uma figura "sui generis"). São Paulo: Dialética, 2000. p. 70.

[3] §2º As decisões definitivas de mérito, proferidas pelo Supremo Tribunal Federal, nas ações diretas de inconstitucionalidade e nas ações declaratórias de constitucionalidade produzirão eficácia contra todos e efeito vinculante, relativamente aos demais órgãos do Poder Judiciário e à administração pública direta e indireta, nas esferas federal, estadual e municipal. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004)

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Cota s/n-PROGE/DNPM

Nos termos da Portaria Conjunta PROGE-DIRE/DNPM nº 01/12, encaminho o Parecer nº 82/2012-PROGE/DNPM-GT ao Procurador-Chefe da PF/DNPM e proponho a aprovação da referida manifestação, bem como o encaminhamento ao Diretor-Geral do DNPM com sugestão de que seja aprovada a Orientação Normativa (ON) sobre o tema com o seguinte teor:

Orientação Normativa nº 10/PF-DNPM, de 12/06/2012.
Taxa Anual por Hectare (TAH). Base legal e Natureza Jurídica da TAH
A Taxa Anual por Hectare foi introduzida no ordenamento jurídico com a edição da Lei nº 7.886/1989, que alterou a redação do artigo 20 do Código de Mineração. A natureza jurídica da TAH é de PREÇO PÚBLICO decorrente da remuneração pela exploração de recursos minerais, configurando-se como um crédito não tributário da fazenda pública. Referência: PARECER nº 82/2012-PROGE/DNPM-GT.
Referência: PARECER Nº 82/2012-PROGE/DNPM-GT.

À consideração superior.

Brasília/DF, 12 de junho de 2012.

Leopoldo Gomes Muraro
Procurador Federal
Coordenador do GT instituído pela Portaria PROGE nº 03, de 02/12/2011

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DESPACHO

1. Aprovo o Parecer nº 82/2012 PROGE/DNPM-GT e a Minuta da Orientação Normativa nº 10/DNPM, conforme sugerida.
2. Destarte, encaminhe-se o expediente ao Diretor-Geral do DNPM, com proposta de que seja aprovado o texto da Orientação Normativa.

Brasília/DF, 12 de junho de 2012.

Antonio Marcos Guerreiro Salmeirão
Procurador-Chefe da PROGE/DNPM

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DESPACHO

De acordo. Nos termos do artigo 5º da Portaria Conjunta PROGE-DIRE/DNPM nº 01/12, aprovo a Orientação Normativa nº 10/DNPM e determino:

I - a publicação da Orientação Normativa no Diário Oficial da União;

II - o encaminhamento por via eletrônica (e-mail) da íntegra da Orientação Normativa a todos os servidores e colaboradores do DNPM; e

III - a disponibilização da íntegra da Orientação Normativa, bem como do parecer que recomendou a sua aprovação, no portal do DNPM na internet, conforme art. 9º da Portaria.

Brasília/DF, 12 de junho de 2012.

Sergio Augusto Damaso de Sousa
Diretor-Geral do DNPM