Parecer nº 83/2012-PROGE/DNPM-GT

PARECER Nº 83/2012/PROGE/DNPM-GT

PROCESSO Nº 48400.001427/2011-96
INTERESSADO: Procuradoria Jurídica do DNPM
ASSUNTO: Teses mínimas de área de cobrança e recuperação de créditos

Uniformização e consolidação de entendimentos jurídicos no âmbito da Procuradoria Jurídica do DNPM. Tese: Multa pelo não pagamento, pagamento a menor ou fora do prazo da Taxa Anual por Hectare - base legal, natureza jurídica, regime jurídico, decadência e prescrição. Elaboração de Orientação Normativa nos termos do artigo 95, § 2º da Portaria MME nº 247, de 08 de abril de 2011.

Senhor Procurador-Chefe,

RELATÓRIO

1. Trata-se de solicitação do Procurador-Chefe Substituto da PF/DNPM (em exercício), por intermédio do MEMO nº 325/2011/PROGE/DNPM, para que a Coordenação de Contencioso, Cobrança e Recuperação de Créditos crie teses mínimas sobre os temas das respectivas áreas com o objetivo de uniformizar e promover a consolidação de entendimentos jurídicos no âmbito do DNPM.

2. Por meio da Portaria nº 03, de 02/12/2011, do Procurador-Chefe Substituto do DNPM, foi constituído grupo de trabalho, composto pelos Procuradores Federais Leopoldo Gomes Muraro, na condição de coordenador, Paula Suylane de Souza Nunes e Silmar Denís Moresco, ambos na qualidade de membros.

3. Dentre os temas elencados no supracitado memorando, neste parecer será abordado o seguinte tema: Multa pelo não pagamento, pagamento a menor ou pagamento fora do prazo da Taxa Anual por Hectare - base legal, natureza jurídica, regime jurídico, decadência e prescrição.

FUNDAMENTAÇÃO

MULTA PELO NÃO PAGAMENTO DA TAH - BASE LEGAL, NATUREZA JURÍDICA, REGIME JURÍDICO, DECADÊNCIA E PRESCRIÇÃO

a) Escopo e Fundamentação Legal da Multa da TAH

4. A previsão legal da multa em caso do não pagamento, pagamento a menor ou pagamento fora do prazo da Taxa Anual por Hectare - TAH encontra-se intimamente relacionada ao Princípio da Eficiência da atividade administrativa, princípio este que foi incluído de forma expressa pela Emenda Constitucional nº 19/98 no caput do artigo 37 da Constituição Federal:

Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados e do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência (...) - grifo nosso.

5. A persecução de uma atividade administrativa eficiente sempre foi uma das finalidades do Estado, conforme entendimento doutrinário de Maurício Antônio Ribeiro Lopes [1]:

Inicialmente cabe referir que eficiência, ao contrário do que são capazes de supor os próceres do Poder Executivo federal, jamais será princípio da Administração Pública, mas sempre terá sido - salvo se deixou de ser em recente gestão pública - finalidade da mesma Administração Pública. Nada é eficiente por princípio, mas por consequência (...).

6. Para assegurar o desenvolvimento da atividade minerária do País e evitar a especulação em áreas oneradas com a obtenção do Alvará de Pesquisa, o Estado necessita de instrumentos eficazes para garantir as finalidades públicas envolvidas.

7. Neste contexto, em complemento à cobrança da Taxa Anual por Hectare, prevista no Artigo 20, inciso II, do Código de Mineração, foi introduzido pela Lei nº 9.314/1996 o parágrafo 3º ao referido dispositivo legal, o qual em seu inciso II, alínea "a" criou a hipótese de incidência da multa:

Art. 20. A autorização de pesquisa importa nos seguintes pagamentos: (Redação dada pela Lei nº 9.314, de 1996)
(...)
II - pelo titular de autorização de pesquisa, até a entrega do relatório final dos trabalhos ao DNPM, de taxa anual, por hectare, admitida a fixação em valores progressivos em função da substância mineral objetivada, extensão e localização da área e de outras condições, respeitado o valor máximo de duas vezes a expressão monetária UFIR, instituída pelo art. 1º da Lei nº 8.383, de 30 de dezembro de 1991. (Redação dada pela Lei nº 9.314, de 1996)
(...)
§ 3º. O não pagamento dos emolumentos e da taxa de que tratam, respectivamente, os incisos I e II do caput deste artigo, ensejará, nas condições que vierem a ser estabelecidas em portaria do Ministro de Estado de Minas e Energia, a aplicação das seguintes sanções: (Redação dada pela Lei nº 9.314, de 1996)
(...)
II - tratando-se de taxa: (Incluído pela Lei nº 9.314, de 1996)
a) multa, no valor máximo previsto no art. 64: (Incluído pela Lei nº 9.314, de 1996)
b) nulidade ex officio do alvará de autorização de pesquisa, após imposição de multa. (Incluído pela Lei nº 9.314, de 1996) - grifos nossos

8. A multa deriva diretamente do descumprimento da obrigação legal prevista no art. 20, inc. II, do Código de Mineração, isto é, em virtude do interessado não ter efetuado o pagamento da Taxa Anual por Hectare - TAH, por tê-lo efetuado fora do prazo legal ou a menor.

9. Portanto, lavrado o auto de infração em desfavor do interessado, por infringência ao art. 20, inc. II, do Código de Mineração, este se sujeitará à imposição da multa, sendo certo, porém, que a aplicação da mesma somente ocorrerá após o decurso do prazo de defesa administrativa, ou quando esta for indeferida.

10. Nesse sentido, não resta dúvida de que há uma obrigação de fazer, qual seja, pagar a TAH num prazo certo e, por isso mesmo, a lei [2] estipula a multa pelo descumprimento.

11. Cabe ao Estado, em tais circunstâncias, até mesmo porque lhe é determinado (princípio da legalidade), exercitar seu poder de polícia para punir o administrado descumpridor de suas obrigações legais.

12. Pontue-se apenas que antes da vigência da Lei nº 9.314/1996, que alterou a redação do artigo 20, § 3º, do Código de Mineração, não havia cominação legal de multa para o não pagamento, pagamento a menor ou fora do prazo da TAH.

13. Considerando que a Lei nº 9.314/1996 entrou em vigor em 17/01/1997, sessenta dias após sua publicação (18/11/1996), nos termos de seu artigo 3º, é incabível a aplicação de multa pelo não pagamento, pagamento a menor ou fora do prazo das TAHs vencidas antes de 17/01/1997.

14. Atualmente, de acordo com a Portaria nº 503, de 28/12/1999 (D.O.U. DE 29/12/1999), o valor referente à Taxa Anual por Hectare, devido com a publicação do título autorizativo até a apresentação do relatório final dos trabalhos de pesquisa, deve ser recolhido nos seguintes prazos:

a) até o último dia útil do mês de janeiro, para as autorizações de pesquisa e respectivas prorrogações de prazo, publicadas no Diário Oficial no período de 1º de julho a 31 de dezembro imediatamente anterior;
b) até o último dia útil do mês de julho, para as autorizações de pesquisa e respectivas prorrogações de prazo, publicadas no Diário Oficial no período de 1º de janeiro a 30 de junho imediatamente anterior.

15. Como registro histórico e com o escopo de auxiliar a análise de processos de cobrança com Alvará de Pesquisa anteriores a 1999, antes da Portaria 503, os prazos de pagamento da TAH encontravam-se dispostos na Portaria Ministerial (MINFRA) nº 663, de 31/05/1990, publicada no D.O.U. de 01/06/1990, da seguinte forma:

a) quando do primeiro ano de vigência da autorização de pesquisa ou da renovação, até o 60º (sexagésimo) dia;
b) quando do segundo ano de vigência da autorização de pesquisa ou da renovação, até o término do 14º (décimo quarto) mês;
c) quando do terceiro ano de vigência da autorização de pesquisa ou da renovação, até o término do 26º (vigésimo sexto) mês.

16. Portanto, caso o minerador não recolha o valor da Taxa Anual por Hectare no prazo legal deverá, além do valor da taxa, recolher o valor da Multa pelo seu não pagamento.

b) Natureza Jurídica da Multa pelo não pagamento, pagamento a menor ou fora do prazo da TAH

17. De suma importância identificar a natureza jurídica do crédito para poder verificar qual será o regime jurídico aplicável à espécie, pois a depender da natureza cada crédito poderá possuir prazos decadenciais e prescricionais distintos.

18. No caso da multa, o entendimento quase que pacífico, tanto da doutrina como da jurisprudência, aponta no sentido de que se trata de exercício do Poder de Polícia do Estado, uma vez que é inegável o caráter pedagógico e coercitivo e a posição de supremacia que a administração pública se encontra no ato de imposição.

19. Nestes termos, ante a necessidade de se apontar uma natureza jurídica específica para que se possa verificar o regime jurídico aplicável, será considerada a seguinte natureza jurídica para a multa pelo não pagamento, pagamento a menor ou fora do prazo da TAH: exercício do Poder de Polícia, configurando-se como um crédito não tributário da fazenda pública.

c) Regime jurídico decadencial e prescricional da Multa pelo não pagamento, pagamento a menor ou fora do prazo da TAH

20. Uma vez definida a natureza jurídica da multa pelo não pagamento, pagamento a menor ou fora do prazo da TAH (exercício de poder de polícia), torna-se viável a verificação do regime jurídico aplicável à espécie, apontando-se os prazos decadencial e prescricional do crédito.

c.1) Prazo decadencial da Multa pelo não pagamento da TAH

21. Os prazos a seguir expostos foram introduzidos pela Lei nº 9.873/1999, que, ao converter em lei a Medida Provisória nº 1.708/98, "Estabelece prazo de prescrição para o exercício de ação punitiva pela Administração Pública Federal, direta e indireta".

22. Todavia, houve uma imperfeição técnica na citada Lei, pois, ao cuidar no Artigo 1º de prazo decadencial, equivocadamente o nomeou prescricional. De fato, constata-se com a leitura do referido artigo que há previsão legal para atos de apuração, ou seja, do direito potestativo da Administração Pública constituir seu crédito:

Art. 1º. Prescreve em cinco anos a ação punitiva da Administração Pública Federal, direta e indireta, no exercício do poder de polícia, objetivando apurar infração à legislação em vigor, contados da data da prática do ato ou, no caso de infração permanente ou continuada, do dia em que tiver cessado. (grifos nossos)

23. Tal fato foi devidamente esclarecido no Parecer CGCOB/DICON nº 05/2008, de autoria do Procurador Federal Marivaldo de Andrade Santos [3], nos seguintes termos:

Inicialmente, cumpre ressalvar que a Lei 9.873/99 não observou a boa técnica jurídica, pois deu tratamento único a fenômenos diversos, já que a inércia do titular de um direito, a depender do momento, pode implicar (1) a perda do próprio direito ou (2) a possibilidade de inaptidão para o exercício da pretensão que the assiste. Na primeira situação, fala-se em decadência, na segunda, de prescrição. (...)

24. Na verdade, apurar deve ser entendido como uma sucessão de atos tendentes a tornar certa, líquida e exigível a obrigação decorrente do cometimento da infração. Assim, a expressão "apurar infração à legislação em vigor", compreende: os atos de fiscalização, como a lavratura do auto de infração; os atos instrutórios, destinados à produção de provas e ao exercício do contraditório; os atos decisórios da Administração, que imputa ao administrado uma sanção e consequente obrigação; os atos revisionais, decorrentes do duplo grau de jurisdição administrativa; e, por fim, os atos executórios propriamente ditos, ainda no âmbito da Administração.

25. Desta forma, adequando o dispositivo legal à denominação correta, o prazo decadencial da MULTA PELO NÃO PAGAMENTO, PAGAMENTO A MENOR OU FORA DO PRAZO DA TAH é de 5 (cinco) anos.

c.2) Prazo prescricional da multa pelo não pagamento, pagamento a menor ou fora do prazo da TAH

26. Neste ponto, cabe elogiar a precisão terminológica do dispositivo legal que tratou do prazo prescricional das multas pela infração à legislação de regência. De fato, o artigo 1º-A da Lei nº 9.873/1999 estipulou o prazo que a Administração Pública tem para ajuizar seu crédito após a constituição do seu crédito não tributário.

27. Destarte, tratando-se de um crédito não tributário, o prazo prescricional que possui o DNPM para promover a ação de execução de suas multas, dentre elas a do não pagamento, pagamento a menor ou fora do prazo da TAH, é de 5 (cinco) anos, nos termos do Artigo 1º-A da Lei nº 9.873/1999:

Art. 1º-A. Constituído definitivamente o crédito não tributário, após o término regular do processo administrativo, prescreve em 5 (cinco) anos a ação de execução da administração pública federal relativa ao crédito decorrente da aplicação de multa por infração à legislação em vigor. (Incluído pela Lei nº 11.941, de 2009) (grifos nossos)

28. Portanto, o prazo prescricional da MULTA PELO NÃO PAGAMENTO, PAGAMENTO A MENOR OU FORA DO PRAZO DA TAH é de 5 (cinco) anos.

CONCLUSÃO

29. Ante o exposto, remetam-se os autos ao Procurador-Geral do DNPM, com proposta de encaminhamento do parecer ao Diretor-Geral para elaboração de Orientação Normativa, nos termos do artigo 95, § 2º, do Regimento Interno do DNPM e da Portaria Conjunta nº 01/2012/PROGE-DIRE, firmando-se a tese aqui esposada no âmbito administrativo e jurídico desta autarquia minerária.

À consideração superior.

Brasília/DF, 02 de abril de 2012.

LEOPOLDO GOMES MURARO
Procurador Federal
Coordenador do Grupo de Trabalho

PAULA SUYLANE DE SOUZA NUNES
Procuradora Federal
Membro do Grupo de Trabalho

SILMAR DENIS MORESCO
Procurador Federal
Membro do Grupo de Trabalho

[Notas]

[1] Lopes, Maurício Antônio Ribeiro. Comentários à Reforma Administrativa - De acordo com as Emendas Constitucionais 18, de 05.02.1988, e 19, 04.06.1988, São Paulo, Ed. RT, 1988, pp. 108-109.

[2] Art. 20, § 3º, inc. II, alínea "a", do CM.

[3] Parecer CGCOB/DICON nº 05/2008, exarado pelo Procurador Federal Marivaldo de Andrade Santos e aprovado pela Coordenação de Cobrança e Recuperação de Créditos e pelo Procurador-Geral Federal.

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Cota s/n-PROGE/DNPM

Nos termos da Portaria Conjunta PROGE-DIRE/DNPM nº 01/12, encaminho o Parecer nº 83/2012-PROGE/DNPM-GT ao Procurador-Chefe da PF/DNPM e proponho a aprovação da referida manifestação, bem como o encaminhamento ao Diretor-Geral do DNPM com sugestão de que seja aprovada a Orientação Normativa (ON) sobre o tema com o seguinte teor:

Orientação Normativa nº 11/PF-DNPM, de 12/06/2012.
Multa pelo não pagamento, pagamento a menor ou fora do prazo da Taxa Anual por Hectare - base legal, natureza jurídica, regime jurídico, decadência e prescrição.
A penalidade de multa pelo não pagamento, pagamento a menor ou fora do prazo da Taxa Anual por Hectare encontra-se prevista no artigo 20, parágrafo 3º, inciso II, alínea "a", do Código de Mineração, com a redação dada pela Lei nº 9.314/96. A natureza jurídica da referida multa é de EXERCÍCIO DO PODER DE POLÍCIA, configurando-se como um crédito não tributário da fazenda pública. O regime jurídico aplicável à espécie é o instituído pela Lei nº 9.873/1999. Os prazos decadencial e prescricional da multa pelo não pagamento, pagamento a menor ou fora do prazo da TAH são de 05 (cinco) anos cada.
Referência: PARECER Nº 83/2012-PROGE/DNPM-GT.

À consideração superior.
Brasília/DF, 12 de junho de 2012.

Leopoldo Gomes Muraro
Procurador Federal
Coordenador do GT instituído pela Portaria PROGE nº 03, de 02/12/2011

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DESPACHO

1. Aprovo o Parecer nº 83/2012 PROGE/DNPM-GT e a Minuta da Orientação Normativa nº 11/DNPM, conforme sugerida.
2. Destarte, encaminhe-se o expediente ao Diretor-Geral do DNPM, com proposta de que seja aprovado o texto da Orientação Normativa.

Brasília/DF, 12 de junho de 2012.

Antonio Marcos Guerreiro Salmeirão
Procurador-Chefe da PROGE/DNPM

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DESPACHO

De acordo. Nos termos do artigo 5º da Portaria Conjunta PROGE-DIRE/DNPM nº 01/12, aprovo a Orientação Normativa nº 11/DNPM e determino:

I - a publicação da Orientação Normativa no Diário Oficial da União;

II - o encaminhamento por via eletrônica (e-mail) da íntegra da Orientação Normativa a todos os servidores e colaboradores do DNPM; e

III - a disponibilização da íntegra da Orientação Normativa, bem como do parecer que recomendou a sua aprovação, no portal do DNPM na internet, conforme art. 9º da Portaria.

Brasília/DF, 12 de junho de 2012.

Sergio Augusto Damaso de Sousa
Diretor-Geral do DNPM