Parecer nº 91/2012-PROGE/DNPM-GT

PARECER Nº 91/2012-PROGE/DNPM-GT

PROCESSO Nº 48400.001427/2011-96
INTERESSADO: Procuradoria Jurídica do DNPM
ASSUNTO: Teses mínimas de área de cobrança e recuperação de créditos

Uniformização e consolidação de entendimentos jurídicos no âmbito da Procuradoria Jurídica do DNPM. Tese: Incidência da CFEM no consumo do produto mineral. Legalidade do art. 15, parágrafo único, do Decreto nº 01/1991. Elaboração de Orientação Normativa nos termos do artigo 95, § 2º da Portaria MME nº 247, de 08 de abril de 2011.

Senhor Procurador-Chefe,

RELATÓRIO

1. Trata-se de solicitação do Procurador-Chefe Substituto da PF/DNPM (em exercício), por intermédio do MEMO nº 325/2011/PROGE/DNPM, para que esta coordenação de Contencioso, Cobrança e Recuperação de Créditos crie teses mínimas sobre os temas das respectivas áreas com objetivo de uniformizar e promover a consolidação de entendimentos jurídicos no âmbito do DNPM.

2. Por meio da Portaria nº 03, de 02/12/2011, do Procurador-Chefe Substituto do DNPM, foi constituído grupo de trabalho, composto pelos Procuradores Federais Leopoldo Gomes Muraro, na condição de coordenador, Paula Suylane de Souza Nunes e Silmar Denís Moresco, ambos na qualidade de membros.

3. Dentre os temas elencados no supracitado memorando, neste parecer será abordado o seguinte: Incidência da CFEM no consumo do produto mineral - Legalidade do art. 15, parágrafo único, do Decreto nº 01/1991.

FUNDAMENTAÇÃO

INCIDÊNCIA DA CFEM NO CONSUMO DO PRODUTO MINERAL - LEGALIDADE DO ART. 15, PARÁGRAFO ÚNICO, DO DECRETO Nº 01/1991

4. O art. 15, parágrafo único, do Decreto nº 1, de 11/01/1991, prescreve o seguinte:

"Equipara-se à saída por venda o consumo ou a utilização da substância mineral em processo de industrialização realizado dentro da área da jazida, mina, salina ou outros depósitos minerais, suas áreas limítrofes e ainda em qualquer estabelecimento."

5. Ao prever a equiparação do consumo à saída por venda, o Decreto nº 1/1991 não inovou inauguralmente a ordem jurídica, mas pretendeu apenas aclarar os preceitos da Lei, determinando o verdadeiro sentido do art. 6º da Lei nº 7.990/1989, sem, entretanto, introduzir-lhe disposições novas.

6. De fato, inovação alguma há na equiparação do consumo à saída por venda, pois em ambos os casos haverá a comercialização do recurso mineral extraído, quer seja pela venda do produto mineral propriamente dito, quer seja pela venda do produto industrializado, decorrente da manufaturação do bem mineral.

7. Convém ressaltar, ainda, que a função do regulamento não é apenas reproduzir o texto legal, devendo, sim, evidenciar e tornar explícito tudo aquilo que a lei encerra. Nesse sentido, oportuna é a lição de Hely Lopes Meirelles [1]:

O regulamento, embora não possa modificar a lei, tem a missão de explicá-la e de prover sobre minúcias não abrangidas pela norma geral editada pelo Legislativo. Daí a oportuna observação de Medeiros Silva de que "a função do regulamento não é reproduzir, copiando-os literalmente, os termos da lei. Seria um ato inútil se assim fosse entendido. Deve, ao contrário, evidenciar e tornar explícito tudo aquilo que a lei encerra. Assim, se uma faculdade ou atribuição está implícita no texto legal, o regulamento não exorbitará, se lhe der forma articulada e explícita."

8. O precedente seguinte, do Tribunal Regional Federal da 3ª Região, confirma a legalidade da previsão contida no parágrafo único do art. 15 do Decreto nº 1/91:

APELAÇÃO EM MANDADO DE SEGURANÇA. PRELIMINAR DE NULIDADE DA SENTENÇA AFASTADA. CIÊNCIA DA PESSOA JURÍDICA DE DIREITO PÚBLICO. CONSTITUCIONAL. COMPENSAÇÃO FINANCEIRA PELA EXPLORAÇÃO DE RECURSOS MINERAIS. ART. 20, § 1º, CF. LEI 7.990/89. NATUREZA JURÍDICA. DECRETO 001/91. FATO GERADOR. CORREÇÃO MONETÁRIA.
(...)
4 - A exigência denominada "compensação financeira" decorrente da exploração de recursos minerais, prevista no parágrafo 1º do art. 20 da Constituição Federal de 1988 e instituída pela Lei nº 7.990/89, possui natureza jurídica de indenização, que tem por fundamento a reparação dos danos causados ao patrimônio público, com a exploração da atividade de mineração, que se insere entre os bens da União (inciso IX do art. 20, CF).
5 - A instituição da reparação denominada "compensação financeira", pela Lei nº 7.990/89, não se encontra eivada de qualquer inconstitucionalidade, eis que atende aos ditames do § 1º do art. 20 da Carta Magna. Precedentes.
6 - A equiparação da saída do mineral por venda para utilização em processo de industrialização, a teor do disposto no parágrafo único do art. 15, do Decreto nº 001/91, não colide nem ultrapassa o disposto na lei instituidora da exigência, pois o fim colimado na legislação é o de cobrança quando da movimentação do produto da exploração mineral. (...)
(92.03.076386-4 AMS 97086 - TRF-3 - SEXTA TURMA - RELATOR LAZARANO NETO - j. 17/09/2003).

9. Dada a importância desse precedente, convém reproduzir excerto do voto do relator, Desembargador Federal Lazarano Neto:

(...) A questão central que se discute nesta ação mandamental diz respeito à natureza jurídica da exigência denominada "compensação financeira" decorrente da exploração de recursos minerais, prevista no parágrafo 1º do art. 20 da Constituição Federal de 1988 e instituída pela Lei nº 7.990/89, e cuja forma de cobrança foi regulamentada pelo Decreto nº 001/91.
Em que pese a argumentação expendida pela impetrante, no sentido de que a exigência financeira possuiria natureza de tributo, tendo em vista o seu caráter de compulsoriedade, entendo que a razão encontra-se com o MM. Juiz de primeiro grau, que bem decidiu pela definição da "compensação financeira" exigida das empresas exploradoras de recursos minerais como indenização devida ao Estado pela utilização de seu território.
De fato, o inciso IX do art. 20 da Constituição de 1988 dispõe que os recursos minerais, inclusive os do subsolo, constituem bens da União, e assim, prevê a própria Carta Magna uma compensação financeira por essa exploração, a teor do disposto em seu parágrafo 1º.
Assim, não procedem as assertivas da impetrante no sentido da impossibilidade de se reconhecer como de natureza indenizatória a exação, que decorreria somente de inadimplemento contratual ou ato ilícito, uma vez que a indenização em tela tem por fundamento a reparação dos danos causados ao patrimônio público, com a exploração da atividade de mineração.
Neste sentido já se posicionou a jurisprudência dos nossos Tribunais Regionais, conforme se depreende dos seguintes julgados, assim ementados:
(...)
Por outro lado, no que concerne ao fato gerador da exação em comento, a meu ver o Decreto 001/91 não modificou a legislação instituidora da compensação financeira, mas apenas cumpriu sua função de regulamentá-la.
Para melhor entendimento da questão, mister se faz transcrever os dispositivos legais que regem a matéria:
(...)
Por sua vez, a equiparação da saída do mineral por venda para utilização em processo de industrialização, a teor do disposto no parágrafo único do art. 15, do Decreto nº 001/91, não colide nem ultrapassa o disposto na lei instituidora da exigência, pois o fim colimado na legislação é o de cobrança quando da movimentação do produto da exploração mineral, não havendo que se falar em "nova situação para exigência da compensação financeira", como entendeu o magistrado singular (fls. 99).
Nesse sentido:
"DIREITO FINANCEIRO. COMPENSAÇÃO PELA EXPLORAÇÃO DE RECURSOS MINERAIS. CONSTITUIÇÃO FEDERAL, ART. 20, PARÁGRAFO 1º. LEIS NºS 7.990/89 E 8.001/90. DECRETO Nº 01/91. INDENIZAÇÃO.
1.- As hipóteses de compensação financeira abarcadas pelo Decreto nº 01/91 estão em consonância com o que determina o art. 20, § 1º da Constituição Federal, que não faz ressalvas em sua aplicação.
2.- ...
3.- Apelo do DNPM e remessa oficial providos. Apelação da impetrante prejudicada."
(TRF - QUARTA REGIÃO - AMS 56249 - 4ª TURMA - Rel. Des. Federal JOÃO PEDRO GEBRAN NETO - DJU 26/06/2002).

10. Portanto, o Decreto nº 1/1991 não modificou a legislação instituidora da compensação financeira, mas apenas cumpriu sua função de regulamentá-la. Ademais, a equiparação da saída do mineral por venda à utilização em processo de industrialização não colidiu nem ultrapassou o disposto na lei instituidora da exigência.

CONCLUSÃO

11. Ante o exposto, remetam-se os autos ao Procurador-Geral (em exercício) do DNPM, com proposta de encaminhamento do parecer ao Diretor-Geral para elaboração de Orientação Normativa, nos termos do artigo 95, § 2º, do Regimento Interno do DNPM e da Portaria Conjunta nº 01/2012-PROGE-DIRE, firmando-se a tese aqui esposada no âmbito administrativo e jurídico desta autarquia minerária.

À consideração superior.

Brasília/DF, 02 de abril de 2012.

LEOPOLDO GOMES MURARO
Procurador Federal
Coordenador do Grupo de Trabalho

PAULA SUYLANE DE SOUZA NUNES
Procuradora Federal
Membro do Grupo de Trabalho

SILMAR DENIS MORESCO
Procurador Federal
Membro do Grupo de Trabalho

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Cota s/n-PROGE/DNPM

Nos termos da Portaria Conjunta PROGE-DIRE/DNPM nº 01/12, encaminho o Parecer nº 91/2012-PROGE/DNPM-GT ao Procurador-Chefe da PF/DNPM e proponho a aprovação da referida manifestação, bem como o encaminhamento ao Diretor-Geral do DNPM com sugestão de que seja aprovada a Orientação Normativa (ON) sobre o tema com o seguinte teor:

Orientação Normativa nº 06/PF-DNPM, de 12/06/2012.
Compensação Financeira pela Exploração de Recursos Minerais (CFEM) - Incidência da CFEM no consumo da substância mineral em processo de industrialização - Legalidade do artigo 15, parágrafo único, do Decreto nº 1/1991.
A equiparação do consumo da substância mineral em processo de industrialização à saída por venda, a teor do disposto no artigo 15, parágrafo único, do Decreto nº 1/1991, não colide nem excede o disposto na lei instituidora da exigência, pois em ambos os casos haverá a comercialização do recurso mineral extraído, quer seja pela venda do produto mineral propriamente dito, quer seja pela venda do produto industrializado, decorrente da manufaturação do bem mineral.
Referência: PARECER Nº 91/2012-PROGE/DNPM-GT.

À consideração superior.

Brasília/DF, 12 de junho de 2012.

Leopoldo Gomes Muraro
Procurador Federal
Coordenador do GT instituído pela Portaria PROGE nº 03, de 02/12/2011

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DESPACHO

1. Aprovo o Parecer nº 91/2012 PROGE/DNPM-GT e a Minuta da Orientação Normativa nº 06/DNPM, conforme sugerida.

2. Destarte, encaminhe-se o expediente ao Diretor-Geral do DNPM, com proposta de que seja aprovado o texto da Orientação Normativa.

Brasília/DF, 12 de junho de 2012.

Antonio Marcos Guerreiro Salmeirão
Procurador-Chefe da PROGE/DNPM

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DESPACHO

De acordo, Nos termos do artigo 5º da Portaria Conjunta PROGE-DIRE/DNPM nº 01/12, aprovo a Orientação Normativa nº 06/DNPM e determino:

I - a publicação da Orientação Normativa no Diário Oficial da União;

II - o encaminhamento por via eletrônica (e-mail) da íntegra da Orientação Normativa a todos os servidores e colaboradores do DNPM; e

III - a disponibilização da íntegra da Orientação Normativa, bem como do parecer que recomendou a sua aprovação, no portal do DNPM na internet, conforme art. 9º da Portaria.

Brasília/DF, 12 de junho de 2012.

Sergio Augusto Damaso de Sousa
Diretor-Geral do DNPM